II SA/Łd 719/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: T. Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA: J. Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA: A. Blewązka, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. T. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. W dniu 17 listopada 2000 r. A. T. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i szamba na terenie posesji przy ul. A nr 12 w Ł. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2000 r. ustalono, iż na przedmiotowej posesji znajduje się samowolnie wybudowany obiekt gospodarczy w stanie surowym zamkniętym oraz wykonane ogrodzenie. Z oświadczenia A. T. złożonego do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2001 r. wynika, że fundamenty obiektu wykonano w 1994 r., ściany w 1995 r. natomiast dach w 2000 r. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazał A. T. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji przy ul. A 12 oraz uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 103 ust. 2 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wobec czego był zobowiązany nakazać rozbiórkę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. wskazała, że wykonanie budynku zleciła jesienią 1993 r. osobie, która zobowiązała się do załatwienia związanych z tym formalności. Osoba ta nie dopełniła ich jednak. Chcąc uregulować stan prawny budowy zleciła wykonanie map, inwentaryzacji powykonawczej i uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...], Nr [...], znak: [...]). Wskazała, iż pomimo jej nieświadomości przepisy prawa dopuszczają możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie bezspornym jest popełnienie samowoli budowlanej, co zgodnie z treścią art. 48 prawa budowlanego skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji jest obligatoryjne i organ nie może odstąpić od jej wydania bez względu na okoliczności towarzyszące powstaniu samowoli. Organ wyjaśnił również, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania regulacji art. 49 Prawa budowlanego, który to przepis wyłącza możliwość nakazania rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a istnienie obiektu nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowym stanie faktycznym jeszcze nie upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. W skardze na powyższą decyzję A. T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu I i II instancji. Zarzuciła naruszenie regulacji art. 7, 8, 11, 75, 77 i 86 kpa w związku z art. 48 i 49 Prawa budowlanego oraz konstytucyjnej zasady równości stron postępowania wobec prawa. Skarżąca podała, że budowę ukończyła w 1994 roku. Wyjaśniła, iż jest osobą straszą na emeryturze i nie stać jej na rozbiórkę budynku. Cały czas działała w dobrej wierze, nie chcąc łamać obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt: II SA/Łd 719/01 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, na wniosek skarżącej, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmian. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( ar. 1 § 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 powołanej ustawy, skarga zgodnie z art. 151 podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W razie zaś zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości oceny, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Nie ulega wątpliwości, że istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była okoliczność zakresu robót budowlanych oraz czasu ich wykonania bez wymaganego pozwolenia. Zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącą ustalenia okresu, w którym został wzniesiony przedmiotowy budynek. Zdaniem skarżącej ustalenie to jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy, jako że budynek w stanie surowym zamkniętym wzniesiony został w latach 1993 – 1994, zaś w 2000 r. wykonała tylko pokrycie dachu papą. W konsekwencji organ winien zastosować w omawianym przypadku przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. ), gdyż upłynął okres 5 lat od zakończenia budowy. Wydając decyzję zobowiązującą skarżącą do rozbiórki obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia daty budowy tegoż obiektu. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie z uwagi na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm. ) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ), która przewidywała dwa instrumenty prawne w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. organ mógł bowiem zgodnie z art. 37 ust 1 wydać nakaz rozbiórki obiektu albo wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji samowolnej budowy i wydania decyzji zezwalającej na jego użytkowanie na podstawie art. 42 ( vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. IVSA 783/97 LEX nr 47283 w Warszawie ). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zna natomiast instytucji legalizacji samowoli budowlanej, co oznacza, że niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy ( vide: wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. IVSA 664/97 LEX nr 47281, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. IVSA 1625/97 LEX nr 47796 ). Jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 49 organ nie może nakazać rozbiórki obiektu budowlanego. Jednoznacznego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości wymaga zatem ustalenie daty wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego. Organy Nadzoru Budowlanego nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego opierając się wyłącznie na niejednoznacznych oświadczeniach właścicieli dwóch sąsiednich nieruchomości oraz oświadczeniu skarżącej wpisanym do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2001 r., którego prawdziwość została zakwestionowana w złożonej skardze. W konsekwencji uznano, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., w tym art. 48 stanowiący podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Stanowisko organu administracji uchybia we wskazanym zakresie obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 kpa dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty oraz zeznania świadków, a także oświadczenie strony postępowania administracyjnego złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Celowość przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie, nie może zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego budzić żadnych wątpliwości. Organ winien również ustalić, czy mąż skarżącej S. T. jest w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania w niniejszej sprawie. Przepis ten przyznaje bowiem przymiot strony każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z załączonej do projektu budowlanego kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 21 grudnia 1995 r. w sprawie sygn. akt V NS I 470/95 wynika, że własność nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany nabyli przez zasiedzenie na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej A. i S. T. Protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2001 r. zawiera natomiast adnotację poczynioną w oparciu o okazany przez skarżącą wypis z księgi wieczystej, iż skarżąca jest jedyną właścicielką nieruchomości. Sprzeczność ta wymaga wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, czy S. T. jest współwłaścicielem nieruchomości, a w konsekwencji czy posiada przymiot strony postępowania. Z przytoczonych powyżej względów, z mocy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji.