II SA/Łd 719/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. K. i B. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 i 107 kpa, 60 ust. 1, 61 ust. 1-5 i art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. i J. M. ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr 104 w Z. Jak wynika z uzasadnienia wskazanego rozstrzygnięcia, w dniu 13 kwietnia 2005 r. J. i J. M. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację budynku garażowego na działce o nr ewid. 104, w granicy między nieruchomościami o nr ewid. 104 i 105. Właściciele sąsiedniej posesji E. i B. K. poinformowali Urząd, iż nie wyrażają zgody na lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy ich nieruchomości i dołączyli do akt stosowny wyrok sądowy. W dniu [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. Od decyzji tej odwołały się obie strony i w rezultacie w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Mając na względzie zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji uzgodnił inwestycję z Wojewodą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, Marszałkiem Województwa [...] w zakresie kolizji z siecią melioracyjną i Urzędem Marszałkowskim w zakresie zadań samorządowych województwa, przeprowadzona również została analiza funkcji oraz cech zabudowy. W tym stanie rzeczy, organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego. Od decyzji odwołali się E. i B. K., żądając uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i ustanowienia dla J. i J. M. zakazu wznoszenia jakichkolwiek budowli w granicy lub odległości mniejszej niż 3 metry od ich nieruchomości. Odwołujący podnieśli, iż wbrew ich zakazom i protestom sąsiedzi wybudowali już w maju 2005 r. garaż w granicy z nieruchomością nr 105. Według E. i B. K., organ orzekający nie mógł wydać decyzji o warunkach zabudowy, skoro budynek został już wykonany. Wzniesiony garaż narusza prawo własności, zasłania światło, utrudnia odpływ wody oraz stanowi zagrożenie pożarowe. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej linii rozgraniczających teren projektowanego zadania, określonych na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji i określiło linie rozgraniczające teren powyższego zadania literami ABCD kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji. Według SKO, organ I instancji wadliwie określił linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując na mapie całą szerokość działki o nr ewid. 104, w sytuacji, gdy tak naprawdę inwestorzy zamierzają zrealizować swój budynek w obrębie podwórka, przy wschodniej granicy działki. Ogólne wskazanie całej nieruchomości lub jej części, jako terenu inwestycji, nie może być uważane w tych warunkach za określenie linii rozgraniczających teren w rozumieniu art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, fakt zrealizowania omawianego obiektu nie wyłącza, zdaniem SKO, możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. O losie garażu przesądzą bowiem wyniki tego postępowania. Niemniej jednak podstawowy kształt obiektu wnioskodawców i granice terenu wytyczone zostały prawidłowo w decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi więc na to, że wadę decyzji I instancji można było usunąć w toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało omawianą decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie E. i B. małżonkowie K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 59, 60 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 163, poz. 1588). Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy pominął w rozpoznawanej sprawie fakt, iż budynek garażowy został już wybudowany na podstawie zgłoszenia. Okoliczność ta winna prowadzić do umorzenia postępowania, a nie do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy na wniosek J. M. stało się bezprzedmiotowe, tuż po jego wszczęciu przez organ I instancji. Poza sporem jest, iż J. M., w dniu 10 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu, na działce o nr ewid. 104, położonej w Z. 10 (k. 1 i 7 akt administracyjnych I instancji). Wnioskodawczynią, co nie budzi wątpliwości Sądu, nie była jednak jego małżonka J. M.. Następnie w dniu 13 kwietnia 2005 r. inwestor w Starostwie Powiatowym w P. zgłosił zamiar wybudowania budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2 i określił termin rozpoczęcia robót na dzień 14 maja 2005 r. (akta administracyjne II instancji). W kwestii przedmiotowego wniosku zaprotestowali E. i B. małżonkowie K., którzy w piśmie z dnia 20 maja 2005 r. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na realizację budynku garażowego w granicy z ich nieruchomością. Podkreślili przy tym, że inwestor w dniu 14 maja 2005 r. rozpoczął roboty budowlane przy budowie garażu, które zakończył w dniu 20 maja 2005 r. (k. 9 akt administracyjnych I instancji). Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe już na tym etapie postępowania. Wójt Gminy R. zignorował jednak oświadczenie sąsiadów w kwestii wybudowania spornego garażu i w dniu [...] ustalił dla J. i J. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu. Mimo, iż wspomniana decyzja została uchylona przez organ odwoławczy w dniu [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Wójt Gminy R. wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia na jakim etapie znajduje się budowa garażu i czy w ogóle obiekt, o którym mowa jest tożsamy z tym, którego dotyczy wniosek inwestora. Nie rozważył zwłaszcza, czy w rozpoznawanej sprawie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uchylając się od wyjaśnienia powyższych kwestii, organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez J. i J. małż. M.. Przesłanka bezprzedmiotowości omawianego postępowania, co w świetle zgromadzonej dokumentacji jest niesporne, została pominięta również na etapie postępowania odwoławczego, gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzeczeniem z dnia [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa skorygowało decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, mimo iż zobowiązane było do usunięcia uchybień prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, pozostało w tej kwestii zupełnie bierne. Ignorując przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej naruszyły w ocenie Sądu art. 105 § 1 kpa oraz przepisy art. 59, 60 ust. 1, 61 ust. 1-5 i 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiące podstawę prawną do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2003 r. II SA/Kr 2361/2002 nie publikowany). W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ zobowiązany jest do jego umorzenia. Umorzenie nie jest bowiem zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej od uznania organu. Jeśli więc, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji pominął w toku postępowania wyjaśniającego tą, jakże istotną okoliczność i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, to obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. było wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i umorzenie postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Dla bliższego wyjaśnienia takiego stanowiska, trzeba zdaniem Sądu odnieść się do istoty decyzji o warunkach zabudowy. Otóż, wspomniana decyzja ma określać możliwe działania inwestora wobec nieruchomości. Nie bez przyczyny uznawana jest za swego rodzaju promesę udzielaną inwestorowi w celu umożliwienia mu kontynuowania procesu inwestycyjnego. Zatem, jej zadaniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na tle konkretnego stanu faktycznego dopuszczalne jest dane zamierzenie inwestycyjne. Pozytywna odpowiedź, na tak postawione pytanie prowadzi dalej do wniosku, że decyzja powinna konkretyzować warunki i zasady jego realizacji. W art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca wskazał, jakie elementy muszą znaleźć się w treści decyzji. Przykładowo, organ winien w niej określić warunki dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony interesów osób trzecich. Innymi słowy, decyzja ma określać szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów obowiązującego prawa. Powyższe wywody uzasadniają zatem wniosek, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przedsięwzięcia inwestycyjnego, które ma zostać zrealizowane dopiero "w przyszłości". Wykonanie zamierzenia inwestycyjnego, zanim wnioskodawca będzie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i winno prowadzić do jego umorzenia. Takie stanowisko znalazło swój wyraz również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak na przykład w wyroku z dnia 22 kwietnia 2002 r. (sygn. akt IV SA 2297/00, Lex nr 81728) Sąd stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oczywiste jest, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w razie ustalenia, że obiekt został wybudowany. Reasumując, pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i Wójta Gminy R. przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w rezultacie merytoryczne jej rozstrzygnięcie, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji tych organów z obrotu prawnego. W zaistniałej sytuacji, zbędna stała się ocena innych zarzutów podniesionych w skardze przez E. i B. K. oraz stanowiska organu orzekającego w tym zakresie. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, Wójt Gminy R. zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wywody i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.