II SA/Łd 719/20

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. A. P. II SA/Łd 719/20 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz K. [...] decyzją z [...] r. (Nr [...], znak [...]) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. A 9, oznaczonej jako działka nr 99 w obrębie [...], będącej własnością M.S. na następujące działki: działka nr 99/1 o pow. 0.0169 ha, działka nr 99/2 o pow. 0.1668 ha, działka nr 99/3 o pow. 0.0508 ha (pod drogę gminną), działka nr 99/4 o pow. 0.0655 ha, ogółem pow. 0.3000 ha oraz projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. A 9, oznaczonej jako działka nr 100 w obrębie [...], będącej własnością J.W. na następujące działki: działka nr 100/1 o pow. 0.0891 ha, działka nr 100/2 o pow. 0.0090 ha (pod drogę gminną), działka nr 100/3 o pow. 0.2665 ha, działka nr 100/4 o pow. 0.0170 ha, ogółem pow. 0.3816 ha zgodnie z mapą sytuacyjną nieruchomości z projektem podziału wykonaną przez uprawnionego geodetę, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Jednocześnie organ ustalił warunki: 1. Działka nr 99/1 zostanie przyłączona do działki sąsiedniej nr 66/3 i utworzy z nią jedną nieruchomość. 2. Działka nr 100/4 zostanie przyłączona do działki sąsiedniej nr 99/4 i utworzy z nią jedną nieruchomość. 3. Do czasu powstania drogi publicznej gminnej (dz.nr nr 99/3 i 100/2) – na działkach nr 100/1 i 100/3 ustanowiona zostanie służebność gruntowa przejazdu i przechodu od ul. A do działek nr nr 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4. J.W. ani P.S. nie wnieśli odwołania od wskazanej decyzji, na skutek czego stała się ona ostateczna. Pismem z 29 marca 2020 r. J.W. wniosła o: "stwierdzenie w całości nieważności decyzji ostatecznej nr [...] z [...] r. wydanej przez Burmistrza K. [...], względnie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej ustanowienia bezprawnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu od ul. A na całej działce skarżącej nr 100/1 do działki nr 99/2 stanowiącej własność M.S. (powstałych w wyniku podziału działek nr 99 i 100 wskazując, że wniosek skarżącej dotyczył tylko zamiany pasów gruntu o szer. po 5,0 m); bowiem służebność gruntowa do działek M. S. nr 99/2, 99/4 i 100/4 (powstałych w wyniku bezprawnego, niezgodnego z wnioskiem skarżącej podziału) wyczerpuje się na działce skarżącej nr 100 (nr przed podziałem), tj. na dz. nr 100/3 po bezprawnym podziale) - na długości 80 m licząc od ul. A – do początku sprzedanej działki nr 99, zgodnie z aktem sprzedaży działki nr 99, Repertorium [...] nr [...] z [...] września 2011 r." W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że skarżąca w działaniu Burmistrza K. [...] upatruje przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom J.W. w treści postanowienia Burmistrz K. [...] z [...] października 2011 r. wskazywano już, że: "Do czasu powstania drogi publicznej gminnej (dz. Nr 99/3 i 100/2) na działkach 100/1 i 100/3 ustanowiona zostanie służebność gruntowa przejazdu i przechodu od ulicy A do działek 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4". Zatem już na etapie wydania postanowienia znalazła się wzmianka o wydzieleniu innych ("dodatkowych") działek poza wskazanymi we wniosku z 3 października 2011 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że integralną częścią postanowienia był "Wstępny projekt podziału", na którym uwzględniono sposób wyodrębnienia działek – tożsamy z dokonanym ostatecznie w decyzji z [...] r. Ponadto w postanowieniu znalazło się pouczenie o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie, natomiast żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia. Następnie decyzją z [...] r. Burmistrz K. [...] dokonał podziału działek o nr ewid. 99 i 100 w sposób zgodny ze "Wstępnym projektem podziału" nieruchomości stanowiącym integralną część postanowienia z [...] października 2011 r. i żadna ze stron nie złożyła odwołania. Wbrew twierdzeniom J.W. w decyzji z [...] r. nie znalazły się zatem żadne dodatkowe działki poza wskazanymi w postanowieniu z [...] października 2011 r. Decyzja podziałowa była zaś zgodna z postanowieniem, w którym zaopiniowano projekt podziału nieruchomości, co znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustanowienia przez Burmistrza K. [...] służebności gruntowej przejazdu i przechodu w decyzji z [...] r. organ stwierdził, że jest bezpodstawny. Decyzją Burmistrza K. [...] z [...] r. nie została i nie mogła zostać ustanowiona służebność gruntowa. Burmistrz K. [...] w decyzji tej zawarł jedynie warunek dokonania podziału nieruchomości, w postaci konieczności ustanowienia służebności gruntowej przejazdu i przechodu od ulicy A do działek o nr ewid. 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4, 100/4, z tego względu, że działki te nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest zaś warunkiem koniecznym wyrażenia zgody na podział nieruchomości gruntowej, co wynika wprost z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do art. 99 powoływanej ustawy, organ drugiej instancji stwierdził, że Burmistrz K. [...] miał zatem nie tylko możliwość, ale wręcz obowiązek zawarcia w decyzji warunku o konieczności ustanowienia służebności gruntowej. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w decyzji podziałowej jedynie zastrzegł warunek ustanowienia służebności gruntowej i choć warunek ten nie wskazywał literalnie, że służebności zostaną ustanowione przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, to jednak takie sformułowanie warunku, jak miało to miejsce w decyzji Burmistrza K. [...], choć zdaniem Kolegium nie jest szczególnie poprawne, ponieważ organ de facto wymienił nieruchomości, na których miałaby zostać ustanowiona służebność gruntowa, to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło uwagę, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. Nie może być zatem efektem sporu o wynik interpretacji danej normy prawnej lecz efektem bezspornego działania wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Następnie, analizując zarzut dotyczący bezzasadnego "wydzielenia drogi gminnej" organ podkreślił, że z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zatem zbadanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym jest warunkiem koniecznym dokonania takiego podziału. W projekcie uwzględniono drogę gminną, która zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej w K. z 7 lipca 2011 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta K. [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2011 r., Nr 238, poz. [...]) miała przechodzić przez działki nr 99 i 100, co doprowadziło do wydzielenia działek drogowych i czego konsekwencją było wydzielenie z działek ewid. nr 99 i 100 kolejnych działek – niewskazanych we wniosku skarżącej. Mając na uwadze, że uchwała Rady Miejskiej w K. została opublikowana 19 sierpnia 2011 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, zarówno decyzja Burmistrza K. [...] (z [...] r.) jak i poprzedzające ją postanowienie (z [...] października 2011 r.) musiały uwzględniać stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydzielił zatem działki gruntu, o których wydzielenie wnosiły strony, a ponadto, zgodnie z przepisami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyodrębnił drogę publiczną przewidzianą w miejscowym planie, zaś wydzielenie tej drogi doprowadziło do podziału działki nr 99 i 100. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że podział dokonany przez Burmistrza K. [...] był zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Burmistrz K. [...] poinformował również strony, że działki gruntu wydzielone pod drogę publiczną przejdą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dokonaniu opisanego wyżej podziału nieruchomości nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa. Kolejno organ drugiej instancji wskazał, że również kwestia zaufania czy też braku zaufania J.W. do "Urzędu i urzędników" nie ma i nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, organ administracji publicznej stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest okoliczność, że dokonanie czynności koniecznych do wykonania decyzji stanowiłoby czyn zagrożony karą i bez znaczenia dla zaistnienia tej przesłanki jest to, czy adresat podjął już takie działania. Zdaniem Kolegium nie jest jasne, które z rzekomych działań Burmistrza K. [...] noszą zdaniem J.W. znamiona przestępstwa, niemniej jednak organ stwierdził, że nie jest władny do orzekania o popełnieniu przestępstwa zaś z akt sprawy nie wynika, by zapadło jakiekolwiek orzeczenie o popełnieniu przestępstwa w związku z wydaniem rzeczonej decyzji podziałowej. Zdaniem organu drugiej instancji, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja z [...] r., została wykonana, a po jej wykonaniu nie stwierdzono popełnienia czynu zagrożonego karą. Odnosząc się zaś do wady decyzji administracyjnej powodującej nieważność decyzji z mocy prawa, organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też, w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, wydać w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium nie stwierdziło istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność, w związku z czym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 158 § 1 pkt 7 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w rozpoznawanej sprawie nie występują również inne przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Na zakończenie Kolegium stwierdziło, że bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Natomiast w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Brak jest, bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Gdyby zatem nawet istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. [...], choć takowych podstaw Kolegium nie znalazło, to i tak zgodnie z przepisami art. 156 § 2 k.p.a. i z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych rzeczonej decyzji - nie mogłaby zostać wydana decyzja o stwierdzeniu jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J.W. zarzucając istotne naruszenie: art. 156 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przesłanek uzasadniających stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowy stan faktyczny, w szczególności poprzez pomięcie okoliczności, że postanowienie Burmistrza K. [...] z [...] października 2011 r., będące podstawą wydania decyzji o podziale nieruchomości z [...] r., odbiega w swej treści od postanowienia z [...] października 2011 r., które zostało doręczone skarżącej, a które załączyła ona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z [...] r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym na ustalenie czy decyzja podziałowa z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz czy nie doszło przy jej wydaniu do popełnienia czynu zagrożonego karą i wprowadzenia skarżącej w błąd; art. 156 k.p.a. poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o podziale z [...] r., w szczególności braku naruszenia art. 93, 96, 98 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro w treści decyzji podziałowej: a. wskazano, że zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na działkach należących do skarżącej o nr 100/1 i 100/3 na rzecz działek skarżącej o nr 66/3 (wraz z przyłączoną dz. 99/1) i 66/4 oraz na rzecz drugiego adresata decyzji – właściciela działek o nr 99/2 i 99/4 (wraz z przyłączoną działką 100/4), a więc wskazano konkretne rozwiązania dotyczące ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, poprzez wskazanie numerów działek, na których zostanie ona ustanowiona i błędnego przyjęcia, że dopuszczalne jest takie sformułowanie decyzji podziałowej, która ustanawia de facto służebności gruntowe na rzecz działek nr 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4, które to służebności zostały ujawnione w treści księgi wieczystej; b. wskazano, że zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na działkach należących do skarżącej o nr 100/1 i 100/3 na rzecz jej własnych działek o nr 66/3 (wraz z przyłączoną dz. 99/1) i 66/4 oraz na rzecz drugiego adresata decyzji - właściciela działek o nr 99/2 i 99/4 (wraz z przyłączoną działką 100/4), mimo że na mocy tej samej decyzji nr [...] została wydzielona droga gminna na działkach nr 99/3 i 100/2, a więc działki stanowiące własność drugiego adresata decyzji M.S. uzyskały tym samym bezpośredni dostęp do właśnie wydzielonej drogi, wobec czego ustanowienie służebności było zbędne; c. mimo, że decyzja była adresowana do każdej ze stron osobno (decyzja w sensie materialnym) kwestia służebności została skonkretyzowana w taki sposób, że obowiązkom skarżącej w zakresie służebności odpowiada uprawnienie przejazdu i przechodu na rzecz drugiego adresata decyzji podziałowej, a więc zaskarżona decyzja podziałowa nr [...] narusza zasadę odrębności niezależnych od siebie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza K. [...] z [...] r. w całości, względnie w części dotyczącej wpisania służebności na działkach skarżącej o nr 100/3 i 100/1 na rzecz nowo wydzielonych działek o nr 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, które dotychczas nie były przedmiotem analizy Kolegium zwrócił uwagę, że twierdzenia J.W. nie są wiarygodne, bowiem podnosi ona między innymi, że nigdy nie otrzymała decyzji podziałowej, gdy tymczasem do odwołania J.W. sama załączyła decyzję, na której widnieje adnotacja: "otrzymałam 16 listopada 2011 r. Podpisałam, że nie będę się odwoływać". Kolegium nie zgodziło się również z opinią skarżącej, że nowo wydzielone działki w wyniku dokonanego podziału nieruchomości miały dostęp do drogi publicznej. Słusznie bowiem Burmistrz K. [...] w decyzji z [...] r. dostrzegł konieczność ustanowienia służebności "do czasu powstania drogi gminnej". Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy bowiem rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Mocą decyzji Burmistrza K. [...] zostały m.in. wydzielone działki przeznaczone pod drogę publiczną. Przeznaczenie działek pod drogę publiczną nie jest równoznaczne z faktycznym dostępem do drogi publicznej. Z tego względu, do czasu powstania drogi gminnej, niezbędne było ustanowienie służebności dla działek nieposiadających faktycznego dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do twierdzenia, że służebności miałyby obciążać nieruchomości drugiego właściciela, to organ dostrzegł, że w dacie wydania decyzji na nieruchomości J.W. była już ustanowiona służebność na rzecz M.S. Ponadto wniosek o podział nieruchomości był wnioskiem wspólnym M.S. i J.W. W ocenie organu J.W. zdaje się również pomijać przepisy art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Służebności winny być ustalone przy zbywaniu działek - z tego względu nie należy rozumieć decyzji Burmistrza K. [...] w taki sposób jak dokonuje jej interpretacji skarżąca, lecz należy przyjąć, że służebności miałyby służyć przyszłym właścicielom wydzielonych działek nie zaś J. W., która w momencie dokonywania podziału była właścicielką działek 66/3 i 66/4. W piśmie opatrzonym datą 13 listopada 2020 r. uczestnik postępowania E.B. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz przyłączyła się do stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie uczestnik podkreślił, że oceniając procedowanie Burmistrza K. [...] w zakresie podziału działek, jak i ustanowienia drogi publicznej, nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek uchybień w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., tj. tzw. kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu obowiązkiem organu jest dokonanie kontroli decyzji wyłącznie w aspekcie wystąpienia w niej przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ - rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie kontroli w postępowaniu nieważnościowym poddana była decyzja Burmistrza K. [...] z [...] r. w sprawie podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. A 9. W ocenie strony skarżącej decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa , w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą i zawiera wadę prawną powodująca jej nieważność z mocy prawa, a zatem obarczona jest wadami opisanymi w art. 156 § pkt 2 k.p.a. Decyzja zaskarżona - to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a więc w szczególnych, określonych odpowiednimi przepisami, uwarunkowaniach. Sądowa kontrola takiej decyzji uwarunkowania te musi uwzględniać. W pierwszej kolejności należy, zdaniem Sądu, stwierdzić, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z treścią art. 156 § 2 k.p.a. Trafnie Kolegium dopatrzyło się bowiem przeszkody prawnej w wyeliminowaniu decyzji podziałowej z obrotu prawnego w sytuacji, gdy powstałe z podziału działki zostały następnie zbyte w wyniku umowy sprzedaży na rzecz osób trzecich. Nieodwracalność skutków prawnych – przewidziana wskazanym przepisem art. 156 § 2 k.p.a. - oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć podmiot, którego prawo dotyczyło lub 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2074/14). Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, bo skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, będzie nieodwracalny (vide: uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III CZP 4/92). Nieodwracalność skutków prawnych decyzji podziałowej nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej ewentualną wadą nieważności. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 848/16, bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi, bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak jak wskazał NSA, odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Brak jest bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość. Zdaniem składu orzekającego, taki właśnie przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie albowiem wydzielone w wyniku geodezyjnego podziału działki gruntu zostały zbyte na rzecz innych osób mających obecnie status stron postępowania - działki 99/4 i 100/4 (obręb [...]) na rzecz E.T., która następnie przekazał je umową darowizny na rzecz T.R. i A. R. (dla tych działek prowadzona jest obecnie księga wieczysta Nr [...]). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji rodziłoby po stronie organu administracji obowiązek ponownego rozpoznania wniosku o podział nieruchomości stanowiących działki nr 99 i 100. Tymczasem takie nieruchomości już nie istnieją. Z mocy art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieruchomość należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3). Zatem, wyodrębnienie z powierzchni ziemskiej nieruchomości gruntowej opiera się przede wszystkim na kryterium własności. Tymczasem podmioty wnioskujące o podział nieruchomości nie są już właścicielami całej poprzednio istniejącej nieruchomości. Część z wydzielonej z tych działek nieruchomości pozostaje obecnie we władaniu innych podmiotów. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie doprowadzi do stanu prawnego, istniejącego w dacie wydania potencjalnie wadliwej decyzji podziałowej. Zatem wskutek obrotu prawnego wydzielonymi działkami przestał istnieć przedmiot postępowania, a wnioskodawca utracił (utracił przynajmniej w części) prawo własności, czyli legitymację do złożenia wniosku o podział. Obrót wydzielonymi działkami spowodował więc, że organ administracji nie może w ramach przyznanych mu kompetencji odwrócić skutków decyzji podziałowej, czyli "odtworzyć" działki, objętej wnioskiem o podział, a następnie powtórnie rozpoznać wniosek w trybie art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zaś prawnego znaczenia fakt, że sama decyzja podziałowa nie rodzi skutków w sferze własności. Takie skutki spowodowały, bowiem późniejsze czynności prawne w postaci umów sprzedaży. Skuteczne nabycie przez osoby trzecie własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość (vide: wyrok NSA w sprawie I OSK 848/16). Z akt sprawy wynika bowiem, że powstałe w wyniku decyzji podziałowej działki zostały zbyte na rzecz osób trzecich w wyniku umowy sprzedaży, a więc czynności odpłatnej. Nabywcy działek korzystają zatem z ochrony prawnej, wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W niniejszej sprawie Sąd podziela również stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem w ocenie Sądu, organ dokonując podziału spornych nieruchomości nie naruszył przepisów prawa materialnego. W tym względzie skarżąca zarzuca, że organ nie dostrzegł przesłanek uzasadniających stwierdzenie wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie o nieprawidłowy stan faktyczny, w szczególności poprzez pomięcie okoliczności, że skarżącej doręczono postanowienie z [...].10.2011 r., dotyczące zaopiniowania projektu podziału w innej wersji niż znajdująca się w aktach sprawy. Jak wskazywała skarżąca, różnica pomiędzy treścią tychże postanowień jest taka, że w postanowieniu doręczonym skarżącej brak jest wzmianki o wydzieleniu dodatkowych działek oraz brak wzmianki o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu, które to z kolei regulacje znalazły się w postanowieniu z [...].10.2011 r. wszytym do akt jako oryginał tego postanowienia. Niewątpliwie na pierwszy rzut oka widoczna jest zasadnicza sprzeczność pomiędzy treścią wskazywanych przez skarżącą dokumentów. Niemniej jednak, nie sposób stwierdzić, że powyższe uchybienie stanowiło rażące naruszenie prawa, które w efekcie wywołało u skarżącej błędne przekonanie, że faktyczny podział nieruchomości dokonany zostanie bez ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. Zauważyć bowiem należy, że skarżącej doręczono decyzję nr [...] z [...] r., na mocy której Burmistrz K. [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 99 i 100 w obrębie [...]. W decyzji tej zaznaczono, że podział uwzględnia wskazania określone w postanowieniu opiniującym z [...] października 2011 r. W decyzji, o której mowa jednoznacznie wskazano, że: "Do czasu powstania drogi publicznej gminnej (dz. nr nr 99/3 i 100/2) - na działkach 100/1 i 100/3 ustanowiona zostanie służebność gruntowa przejazdu i przechodu od ul. A do działek nr: 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4. Regulacja ta jest dokładnym powtórzeniem sformułowania zawartego w uzasadnieniu jednego z egzemplarzy postanowienia Burmistrz K. [...] z [...] października 2011 r. Ponadto postanowienie to uwidocznione jest również na mapie podziału, będącej załącznikiem do wspomnianej wyżej decyzji i stanowi jej integralną część. Zatem nawet, gdyby przyjąć, że faktycznie skarżącej doręczono wadliwy egzemplarz postanowienia z [...] października 2011 r., to skarżąca winna była zauważyć nieścisłości między decyzją podziałową, a otrzymanym przez nią egzemplarzem postanowienia opiniującego i w związku z tym zakwestionować prawidłowość tego postanowienia w odwołaniu od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zwłaszcza, że jak twierdzi, podział jest niezgodny z wnioskiem. Tymczasem, mimo zawartego sformułowania o konieczności ustanowienia służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działkach 100/1 i 100/3, żadna ze stron postępowania administracyjnego, w tym ówczesna właścicielka działki nr 100, nie wniosła od niej odwołania, wskutek czego stała się ona ostateczna 1 grudnia 2011 r. Nie sposób zatem dostrzec w tym zakresie podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza K. [...] zatwierdzającej podział spornej nieruchomości. Trafnie w tym względzie podnosiło Kolegium, że sporna decyzja podziałowa nie została wydana bez podstawy prawnej. Podstawę taką stanowiły – prawidłowo zastosowane - przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także w kwestii rażącego naruszenia prawa stwierdzić należy, iż sytuacja taka zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Co do drugiego z zarzutów sformułowanych w skardze również uznać należy go za nieuzasadniony. Skarżąca podnosi, że organ w decyzji podziałowej wskazał konkretne rozwiązania dotyczące ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, poprzez wskazanie numerów działek, na których zostanie ona ustanowiona i w efekcie de facto ustanowił służebność gruntową. Ponadto skarżąca zarzuciła że na mocy decyzji podziałowej została wydzielona droga gminna na działkach nr 99/3 i 100/2, a więc działki stanowiące własność drugiego adresata decyzji - M.S. uzyskały tym samym bezpośredni dostęp do właśnie wydzielonej drogi, wobec czego ustanowienie służebności było zbędne. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że podstawową zasadą w przypadku podziału nieruchomości jest warunek, że podział jest dopuszczalny o ile zapewniony zostanie powstałym w jego wyniku działkom dostęp do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Na tak wydzielonej drodze wewnętrznej nie ustanawia się służebności, jeżeli przy podziale prawnym, np. polegającym na sprzedaży nowo powstałych działek gruntu, jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, to uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu w przyszłości (przy podziale prawnym) dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. W takiej sytuacji geodezyjnego podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe. Zgodzić się w tym miejscu należy z twierdzeniami Kolegium, że kwestionowaną decyzją Burmistrza K. [...] z [...] r. nie została i nie mogła zostać ustanowiona służebność gruntowa. Organ ten w decyzji tej zawarł jedynie warunek, dokonania podziału nieruchomości, w postaci konieczności ustanowienia służebności gruntowej przejazdu i przechodu od ulicy A do działek o nr ewid. 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4, 100/4, z tego względu, że działki te nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Trafnie też zauważa Kolegium, że sam sposób sformułowania warunku w decyzji podziałowej nie został wprost uregulowany prawnie i z tego względu nie ma jednego, prawidłowego i utrwalonego sposobu formułowania takiego warunku w decyzjach podziałowych. W niniejszym przypadku organ administracji w decyzji podziałowej nie ustanowił jednak służebności gruntowej (do czego nie był uprawniony) – jak twierdzi mylnie w skardze strona skarżąca - a jedynie zastrzegł warunek ustanowienia służebności gruntowej ("ustanowiona zostanie służebność gruntowa") i choć warunek ten nie wskazywał literalnie, że służebności zostaną ustanowione przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, to jednak takie sformułowanie warunku, jak miało to miejsce w decyzji Burmistrza K. [...], to jednak (wobec braku wyraźnego przepisu prawa, z którego wynikałby sposób formułowania warunku i rozbieżności w orzecznictwie we wskazanym zakresie) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie ma przy tym także żadnych wątpliwości, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym (sąsiednim) gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Pamiętać przy tym należy, że w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie mają przy tym znaczenia plany inwestycyjne zarządcy drogi, a jedynie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2019 r., II SA/Kr 1059/19; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2019 r., II SA/Kr 817/19; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2018 r., II SA/Gd 282/18; wyrok WSA w Gdańsku z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 61/18). Podzielić zatem należy pogląd zawarty m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r., I OSK 61/15 odnośnie do twierdzenia dotyczącego przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przepis ten nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej - związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza obu cytowanych przepisów, tzn. art. 99 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Szczegółowa analiza akt postępowania, w szczególności załączonych map podziałowych wykazuje, że organ po pierwsze wydzielił działki gruntu, o których wydzielenie wnosiły same strony (99/1 i 100/4). Konsekwencją tego było z kolei dokonanie dalszego podziału działki nr 100, w ten sposób, że wydzielona działka nr 100/4 miała zostać przyłączona do działki 99/4 i utworzyć z nią jedną nieruchomość - co było zgodne z zamiarem strony. Do wydzielenia działki nr 100/2 organ zobligowany był przepisami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako działki przeznaczonej pod drogę publiczną i miała ona stać się w następstwie wydania decyzji własnością Gminy K. (wynikało to z planu miejscowego). Działka natomiast 100/3 pozostała po wyodrębnieniu działki nr 100. Działka nr 100/1 została oddzielona od pozostałej części działki (która przed podziałem miała nr 100) działką drogową (działką nr 100/2), a zatem należało nadać jej nowy nr ewidencyjny. Z kolei do wyodrębnienia działki nr 99/3 organ zobligowany był przepisami art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako działki przeznaczonej pod drogę publiczną i miała ona stać się w następstwie wydania decyzji własnością Gminy K. (wynikało to z planu miejscowego). Działka nr 99/1 została wyodrębniona na wniosek strony, przy czym w decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, że działka ta jest wyodrębniana w celu przyłączenia do działki 66/3 i utworzy z nią jedną nieruchomość - co było zgodne z zamiarem strony. Natomiast działka nr 99/4, przylegająca do działki nr 100/4, wyodrębniona została w wyniku uwzględnienia w decyzji podziałowej przebiegu drogi gminnej (działki nr 99/3). Podobnie działka nr działka 99/2 - została wydzielona na skutek wyodrębnienia działki o nr ewid. 99/3 (działka drogowa), a zatem jest oddzielona od pozostałej części działki, która pierwotnie nosiła nr ewid. 99 i z uwagi na ten fakt należało nadać jej nowy nr ewidencyjny. Odnośnie do kwestii ustanowienia służebności zauważyć należy, iż decyzja podziałowa wskazywała na konieczność ustanowienia służebności na działkach nr 100/1 i 100/3. Wynikało to z faktu konieczności zapewniania dostępu do drogi publicznej dla działek 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4 – dojazdu do działki drogowej – ul. A. Wiązało się to, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, z tym że działki drogowe (99/3 i 100/2 co prawda zostały ustalone jako działki drogowe, jednakże w chwili dokonywania podziału istniały one jedynie teoretycznie jako działki drogowe. Ustanowione zostały jedynie w planie miejscowym, a w praktyce nie istniały. Zatem działki 66/3, 66/4, 99/1, 99/2, 99/4 i 100/4 nie miały dostępu do drogi publicznej. Nie zapewnia im tego dostępu wydzielona w wyniku podziału pod drogę wewnętrzną działka nr 100/2 gdyż nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej (działka 99/3 dopiero będzie zagospodarowana jako działka drogowa). Nie może mieć tutaj także znaczenia fakt, iż w dacie wydawania decyzji podziałowej działki 66/3 i 66/4 stanowiły własność skarżącej. Przy dokonywaniu podziału i ustalaniu ewentualnego przyszłego zobowiązania do ustalenia służebności drogowej nie może mieć znaczenia obecny stan prawny działek, to kto jest ich obecnym właścicielem. Zadaniem organu jest ustalenia takiego podziału nieruchomości i wskazanie na takie uwarunkowania co do służebności, które zagwarantują w przypadku zbycia danej nieruchomości jej dostęp do drogi publicznej właśnie w przyszłości. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez właściciela nieruchomości przy użyciu dostępnych środków prawnych – por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 316/19. Przypomnieć raz jeszcze należy, że przeznaczenie działek pod drogę publiczną nie jest równoznaczne z faktycznym dostępem do drogi publicznej. Z tego względu, do czasu powstania drogi gminnej, niezbędne było ustanowienie służebności dla działek nieposiadających faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zatem nie sposób stwierdzić, aby wskazanie na konieczność ustanowienia służebności było zbędne, niecelowe. Odnosząc się jeszcze do twierdzenia, że służebności miałyby obciążać nieruchomości drugiego właściciela, to dostrzec należy, że w dacie wydania decyzji na nieruchomości skarżącej - J.W. była już ustanowiona służebność na rzecz M.S. Ponadto wniosek o podział nieruchomości był wnioskiem wspólnym M.S. i J.W. Reasumując, zdaniem Sądu brak było podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania podziałowego. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, że w przypadku decyzji Burmistrza K. [...] z [...] r. nie miało miejsce wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. dc