II SA/Łd 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; znak; [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. II SA/Łd 72/07 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB [...]) na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 kpa wstrzymał użytkowanie budynku gospodarczego jako budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej, usytuowanego na działce [...] w T. przy ul. A 50 oraz nałożył na A. B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 29 listopada 2006 roku: - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, istniejących lub budowanych na wskazanej oraz sąsiedniej nieruchomości, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia burmistrza o zgodności sposobu użytkowania budynku jako inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego, - uzgodnienia z rzeczoznawcami do spraw przeciwpożarowych, bezpieczeństwa pracy, ochrony środowiska, sanitarnych, przystosowanie budynku gospodarczego dla potrzeb budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, iż po przeprowadzonej kontroli w dniu 1 sierpnia 2006 roku stwierdzono użytkowanie przez A. B. budynku gospodarczego, znajdującego się w T. przy ul. A 50, jako chlewni. W ocenie organu zmiana sposobu użytkowania budynku na chlewnię spowodowała zmianę warunków pracy, higieniczno - sanitarnych i ochrony środowiska. Organ pouczył ponadto stronę o prawie do wniesienia zażalenia na niniejsze postanowienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [...]WINB w Ł.. A. B. złożył zażalenie, w którym wniósł o przedłużenie terminu wyznaczonego zaskarżonym postanowieniem do przedłożenia żądanych uzgodnień, ponieważ dotyczą one różnych instytucji i nie jest możliwe uzyskanie wszystkich żądanych dokumentów do dnia 29 listopada 2006 roku. Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB w Ł. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez A. B. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w myśl art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia zażalenie przysługuje, gdy ustawa tak stanowi. Powołana w zaskarżonym postanowieniu podstawa prawna, tj. art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie przewiduje zażalenia na wydane w tym trybie postanowienia i wobec tego zgodnie z art. 142 kpa postanowienia takie mogą być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z czym, mimo błędnego pouczenia strony w zaskarżonym postanowieniu, [...]WINB w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W dniu 21 grudnia 2006 roku A. B. poprzez swego pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie [...]WINB w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 112 kpa poprzez uchybienie zasadzie, iż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia dostosowała, - art. 134 kpa poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia, - art. 8 w zw. z art. 9 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej, zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, iż organy miały obowiązek rozpoznać zażalenie, które zostało wniesione zgodnie z pouczeniem. Zdaniem skarżącego, jeśli pismo strony budziło wątpliwości, organ administracji - zgodnie z art. 8 kpa - miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 13 czerwca 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie istotę sporu między stronami stanowi kwestia dopuszczalności zażalenia w sytuacji błędnego pouczenia strony o możliwości skorzystania z tego środka zaskarżenia. Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 kpa stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie lub gdy wynika to z wyraźnej podstawy ustawowej. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji ( por. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 roku II SA 1434/97 Lex nr 41281). Przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie było postanowienie PINB [...] z dnia [...] wydane w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm. ). Postanowienie wydane w tym trybie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, mającego na celu legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepisy prawa budowlanego, jak również kpa, nie przewidują możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie ( por. np. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 650 ). Oznacza to, iż strona kwestionująca zasadność postanowienia, może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wniesienie przez stronę zażalenia na niezaskarżalne postanowienie jest niedopuszczalne. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać również sam pełnomocnik skarżącego, który w skardze - powołując się na wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 roku V SA 235/00 - wskazał na niezaskarżalność decyzji, jako jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania wyrażonej w art. 134 kpa. W przypadku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, mimo jego niedopuszczalności, organ odwoławczy stwierdza - w drodze postanowienia - jego niedopuszczalność (art. 134 kpa). Zawarcie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie określenia "organ odwoławczy stwierdza" oznacza, iż organ II instancji jest zobligowany stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia w razie jego niedopuszczalności. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania, czego bezpodstawnie domaga się skarżący, stanowiłoby rażące naruszenie prawa ( por. np. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 roku IV SA 2294/96 - Lex nr 45698). Bezspornym w sprawie jest, iż postanowienie PINB [...] z dnia [...] zawierało błędne pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia zażalenia. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy jednak uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego, jest prawidłowe. Wprawdzie art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania ( por. wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 2001 roku I SA/Gd 170/00 - Lex nr 76083 oraz postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 roku III SA 230/97 - Lex nr 38205 ). W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.