II SA/Łd 72/10

Dnia 23 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Uniwersytetu Medycznego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Uniwersytetu [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił dla Uniwersytetu Medycznego w Ł. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie Międzywydziałowego Ośrodka Dydaktycznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. (przy Szpitalu Klinicznym im. N. B.) z garażami i infrastrukturą techniczną oraz budowie drogi wewnętrznej do realizacji w Ł. przy ul. K. [...] i [...] (działki Nr ewid. [...],[...], fragment działki Nr ewid. [...] oraz działki Nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Uniwersytet [...] wskazując, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji, narusza w sposób istotny jego interes. Z opinii zarządcy drogi publicznej ul. K. wynika, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się ma przez zjazd z drogi wewnętrznej włączonej w ul. M., a po zakończeniu budowy istniejący zjazd (włączenie drogi wewnętrznej w ul. K.) będzie zlikwidowany. Tymczasem droga wewnętrzna przebiega przez działki Nr [...] i [...], stanowiące własność strony odwołującej się. Istniejący zjazd z drogi publicznej obsługuje obiekty Uniwersytetu [...]. Ciąg pieszy na działkach Nr [...] i [...] stanowi drogę dla studentów przemieszczających się między różnymi obiektami dydaktycznymi, a zatem nie powinien on być zmieniony w drogę dojazdową do planowanej inwestycji. Niedopuszczalna jest, w ocenie strony, likwidacja istniejącego zjazdu z drogi publicznej przy okazji wydawania decyzji lokalizacyjnej dla nieruchomości sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zasady orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.). W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ustawy). Planowane zamierzenie – budowa pomieszczeń dla państwowej szkoły wyższej, to inwestycja celu publicznego. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu analizy (art. 53 ust. 3 ustawy) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Wynik pierwszej z wymienionych analiz odpowiedzieć ma na pytanie, czy planowana inwestycja zgodna jest z przepisami prawa, a w szczególności z regulacjami zawartymi w ustawach szczególnych, a także aktach wydanych na ich podstawie. Drugim elementem analizy jest stan faktyczny i stan prawny nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja, co oznacza obowiązek zbadania zgodności inwestycji z prawami podmiotowymi innych osób. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, wątpliwości organu odwoławczego budzi obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. W pierwotnym wniosku o ustalenie lokalizacji, inwestor wskazał, iż jej obsługa komunikacyjna realizowana miała być przez wjazdy od ul. K. Projekt decyzji został jednak negatywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi publicznej. Po czym inwestor ostatecznie zmodyfikował swój wniosek w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji wskazując, iż będzie się ona odbywać z ul. J. – działka Nr [...] (rozszerzony został także pierwotny teren inwestycji o enumeratywnie wymienione działki przeznaczone pod budowę drogi wewnętrznej w miejscu ciągu pieszo – jezdnego z włączeniem w ul. M.). Nowy projekt decyzji ponownie został przesłany do uzgodnień właściwym organom, w tym przez zarządcę drogi publicznej. Uzgodnień z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż uzgodnienie takie musi mieć formę postanowienia (art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego), w celu zapewnienia stronom stosownych gwarancji procesowych – na postanowienie to służy bowiem stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie opinia zarządcy drogi publicznej nie miała formy postanowienia, choć niewątpliwie posiadała jego istotne elementy. To uchybienie pozostaje jednak, zdaniem organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie organu, uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe. Z brzmienia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wynika, iż uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi jest wymagane w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi publicznej. Nie można jednak z tego wyprowadzić twierdzenia, iż konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi publicznej wynika z samego faktu przylegania terenu inwestycji do drogi publicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest uzgodnienie przez zarządcę drogi projektu stosowanej decyzji, przesłanki te należy ustalać w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, a szczególności art. 35 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skoro zatem uzgodnienie zarządcy drogi sprowadza się do oceny, czy obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji jest możliwa z drogi publicznej będącej w jego zarządzie i jak wpłynie to na bezpieczeństwo ruchu na danym odcinku tej drogi, to oczywiste jest zdaniem organu, iż norma art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja jednocześnie ma być obsługiwana z tej drogi publicznej do której przylega. W przedmiotowej sprawie, jak już wskazywano, modyfikacja wniosku inwestora wskazywała inną obsługę komunikacyjną niż z drogi publicznej (inwestycja ma być obsługiwana poprzez drogę wewnętrzną), co czyni bezprzedmiotowym uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą tej drogi. Pojęciem uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi, ustawodawca posługuje się jedynie w odniesieniu do zarządzających drogami publicznymi, w przypadku zaś pozostałych dróg (nie mających żadnej z kategorii dróg publicznych czyli wewnętrznych) używa pojęcia zarządcy terenu (art. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych – t. j. Dz. U z 2007 roku Nr 19, poz.115 ze zm.). W tej sytuacji uzyskane w niniejszej sprawie stanowisko zarządcy drogi publicznej, dotyczyć może jedynie braku możliwości obsługi planowanej inwestycji od strony tej ulicy, co wobec wniosku inwestora organ uznał za bezprzedmiotowe. To, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje ustawowy obowiązek uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej inwestycji z zarządcą drogi publicznej, nie zwalania organu prowadzącego postępowanie główne od oceny możliwości obsługi komunikacyjnej w sposób wskazany przez inwestora, czyli poprzez działki drogowe, stanowiące dostęp do ul. M. Przy czym organ uznał za niewystarczające dla takiej oceny samo ustalenie, że taki dostęp jest faktycznie możliwy. Elementem oceny powinno być bowiem również ustalenie prawnej możliwości obsługi komunikacyjnej, co w niniejszej sprawie nabiera szczególnego znaczenia wobec faktu, iż inwestor planuje budowę drogi wewnętrznej z wykorzystaniem istniejących działek drogowych, będących nie tylko własnością Gminy, ale własnością lub pozostających w użytkowaniu strony odwołującej się, co przy sprzeciwie tej strony poddaje w wątpliwość istnienie prawnej możliwości tak określonej obsługi komunikacyjnej. W skardze Uniwersytet Medyczny w Ł. wniósł o uchylenie decyzji II instancji zarzucając naruszenie art. 131 w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie wnioskodawcy możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i podjęcia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego inicjatywy dowodowej zmierzającej do dokonania uzgodnień w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 238 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ uchybił także zapisom art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż nie zastosował tego przepisu. W motywach skargi strona dowodziła, że nie została powiadomiona o wniesieniu odwołania w trybie art. 131 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co miała uniemożliwiony czynny udział w postępowaniu i nie mogła podjąć inicjatywy dowodowej w zakresie określonym przez art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi strona wskazała, że organ winien umożliwić inwestorowi uzupełnienie dokumentacji poprzez przedstawienie uzgodnienia ze stroną odwołującą się bądź alternatywnego sposobu uzgodnienia obsługi komunikacyjnej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że strona skarżąca w treści skargi kwestionuje decyzję organ II instancji uchylającą rozstrzygnięcie I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca będąca jednocześnie inwestorem wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy międzywydziałowego ośrodka dydaktycznego. Organ I instancji pozytywnie rozpatrzył ten wniosek i wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji, po rozparzeniu odwołania uczestnika postępowania sądowego, który jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, uchylił decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ ten jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zawarł powody wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyczerpująco opisał wskazania dla organu I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, kwestia sporna w przedmiotowej sprawie to zapewnienie dojazdu do planowanej inwestycji. Z treści odwołania uczestnika postępowania wynika, że planowany dostęp miał być zapewniony przez nieruchomość stanowiącą jego własność. Realizacja inwestycji miała być połączona z likwidacją istniejącego zjazdu z drogi publicznej, który to zjazd obsługuje istniejący obiekt należący do strony odwołującej się. Przy czym organ I instancji nie podjął żadnych działań w celu uzyskania lub zobowiązania inwestora do przedłożenia stosownego uzgodnienia z właścicielem terenu, na którym miał być zorganizowany dojazd do planowanego obiektu. Bezspornie, zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że działki na których planowana jest do realizacji inwestycja nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w tym znaczeniu, że teren przylega do pasa ruchu drogi publicznej, ale nie ma bezpośredniego zjazdu na nią. W tej sytuacji dostęp taki, co wynika z powołanej definicji powinien być zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, bądź poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Organizacja lub udostępnienie drogi wewnętrznej, bądź ustanowienie odpowiedniej służebności, gdy następuje na gruncie stanowiącym własność innego podmiotu, co do zasady, wymaga zgody tegoż podmiotu. Nie ulega wątpliwości, iż takiego uzgodnienia, czy porozumienia w stanie faktycznym sprawy nie było. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe. Nadto, decyzja I instancji (w części dotyczącej warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) obligowała do likwidacji istniejącego zjazdu, który stanowi obsługę komunikacyjną istniejącego od lat obiektu stanowiącego własność uczestnika postępowania. W sytuacji gdy zjazd ten istnieje od lat i obsługuje budynek na sąsiedniej nieruchomości, rozstrzygnięcie to wykracza poza ramy niniejszego postępowania, co także przesądzało konieczność uchylenia decyzji I instancji. Tym samym, wbrew poglądom strony skarżącej, w sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy winien w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe celem pozyskania uzgodnienia z właścicielem terenu przez który miał być zorganizowany dojazd do planowanego do realizacji obiektu. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił tego poglądu. Zgodnie z treścią art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przystępując do analizy powołanego przepisu należy zwrócić uwagę, iż posługuje się on pojęciem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów". Organ odwoławczy, zgodnie z cytowanym przepisem, może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. W tym wypadku nie może zastąpić organu I instancji w dokonaniu czynności wyjaśniających. W przeciwnym razie naruszona zostałaby wyrażona w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności postępowania, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 roku, IV SA/Wa 187/08, Lex Nr 505835 i inne). Nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 roku, I OSK 678/08, Lex Nr 484872 i inne). Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby powoływaną już zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kwestia zapewnienia planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej stanowi kwestię istotną do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego zobowiązanie organu do ustalenia tej kwestii w toku postępowania odwoławczego wykracza poza ramy "dodatkowego postępowania wyjaśniającego". W szczególności za takim stanowiskiem przemawia sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości zawarty w odwołaniu od decyzji I instancji. Dla wyrażenia zgody koniecznym było dojście do porozumienia między inwestorem, a właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Oczywistym jest, że wobec wyraźnie podkreślonego sprzeciwu, w odniesieniu do planowanego rozwiązania dostępu do drogi publicznej przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, dojście do porozumienia między stronami mogłoby wymagać dodatkowych negocjacji, a także czasu. Czynności te bezsprzecznie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w toku postępowania odwoławczego. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy winien m. in. wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 roku, VII SA/Wa 364/08, Lex Nr 518835 i inne). Analizując uzasadnienie decyzji organu odwoławczego Sąd stwierdził, że organ ten nie zawarł takiego wyjaśnienia. Tym niemniej, uchybienie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie może stanowić przyczyny wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić także, że wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych znajduje się pismo z dnia 20 października 2009 roku wysłane przez organ I instancji do organu odwoławczego doręczające mu odwołanie uczestnika postępowania i stwierdzające brak podstaw do zastosowania treści art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z adnotacji poczynionej na tym dokumencie wynika, że pismo to do wiadomości otrzymał pełnomocnik inwestora, jak i sam inwestor. Tym samym nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym. Wbrew twierdzeniom skargi, dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, iż inwestor wiedział o fakcie wniesienia odwołania od decyzji I instancji. Konkludując rozważania wyjaśnić należy, iż wymienione nieprawidłowości skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z takim stanowiskiem organu odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej, wymieniony brak winien być uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez ten organ, bądź organ I instancji w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.