II SA/Łd 721/11

Dnia 17 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a., art. 3 pkt 1, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr 219, poz. 1706), art. 24, art. 106 ust. 3, art. 110 ust. 1, 7, 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362), Prezydent Miasta Ł. przyznał M. C. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 marca do 30 kwietnia 2011r. w wysokości 50 zł miesięcznie oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup posiłku w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" aktualnie dysponuje kwotą 140.000 zł miesięcznie. W 2010r. tą formą pomocy objętych było średnio 1900 środowisk, a średnia kwota zasiłku wynosiła 140 zł. W 2010r. na ten cel organ wydatkował około 270.000 zł miesięcznie. W roku bieżącym, ze względu na znacznie niższą kwotę przeznaczoną na ten rodzaj zasiłku, organ zmuszony został do ograniczenia liczby środowisk, do których kierowana jest pomoc oraz wysokości przyznawanych świadczeń. W odwołaniu od tej decyzji M. C. zarzuciła, że jeżeli przy wysokości środków w kwocie 270.000 zł średnia wysokość zasiłku wynosiła 140 zł, to przy zmniejszeniu wysokości środków do kwoty 140.000 zł, średnia wysokość zasiłku winna wynosić 72 zł. Zwróciła się o udzielenie informacji, jaka jest najwyższa i najniższa wysokość zasiłku celowego udzielanego przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie przyczyny, z jakiej nie została wydana decyzja dotycząca jej wniosku w zakresie dotyczącym stycznia i lutego 2011r. Decyzją z dnia [...], wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż M. C. mieszka sama w mieszkaniu, w skład którego wchodzą dwa pokoje z kuchnią. Mieszkanie jest własnościowe, czyste, dobrze umeblowane i zadłużone na około 30.000 zł. Strona nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego. Jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem. Nie ma żadnej rodziny. Do 2009r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii. Nie zgadza się z takim orzeczeniem lekarzy i nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. Nie leczy się. Wysokość dochodu strony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 0 zł. Decyzjami z dnia [...] przyznano stronie w marcu 2011r. zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu gazu, energii elektrycznej oraz środków higienicznych w wysokości 200 zł oraz zasiłek okresowy na okres od marca do maja 2011r. w wysokości 238,50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło nadto uznaniowy charakter decyzji oraz powołało się na powszechnie znany fakt, iż ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. W skardze na powyższą decyzję M. C. zwróciła się o zbadanie przyczyn obniżenia zasiłków celowych na dożywianie. Wskazała, że w 2006r. otrzymała zasiłek na ten cel w wysokości 120 zł i do października 2010r. jego wysokość nie ulegała zmianie, podczas gdy średnia zasiłku wynosiła 140 zł. W listopadzie 2010r. otrzymała zasiłek w wysokości 100 zł. W styczniu i lutym 2011r. nie otrzymała zasiłków w ogóle. Nie otrzymała też decyzji odmownych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie przede wszystkim jest wysokość przyznanego skarżącej decyzją z dnia [...] zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości 50 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2011r. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 14 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 wskazanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a (udzielanej uczniom lub dzieciom korzystającym z zajęć w ramach rocznego przygotowania przedszkolnego w szkole lub przedszkolu), mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż w tej sytuacji należało wziąć pod uwagę również unormowania zawarte w ustawie o pomocy społecznej oraz K.p.a. Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca jest osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą i nie uzyskuje żadnego dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacja skarżącej niewątpliwie uprawnia ją otrzymania pomocy na dożywianie określonej w powołanej ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. Decyzja o przyznaniu tej formy pomocy i jej wysokości jest wydawana w ramach, tzw. "uznania administracyjnego", o czym świadczy użyte w cytowanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. sformułowanie "pomoc może być przyznana". Oznacza to przyznanie organowi możliwości wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności co do wysokości przyznanego świadczenia. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się natomiast do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 107 K.p.a. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Organy administracji publicznej, orzekające w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, winny zatem w uzasadnieniu decyzji wskazać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Zastosowane zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, w tym kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, przesłanki które przesądzają o odmowie jego przyznania lub jego przyznaniu w określonej wysokości, dane o środkach, jakim organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczenia, powinny być znane osobom ubiegającym się o tego rodzaju pomoc. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb osoby ubiegającej się o tego rodzaju pomoc w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie jej potrzeb i oczekiwań do możliwości organu pomocowego. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny bowiem zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 omawianej ustawy z dnia 29 grudnia 2005r.). Jednakże ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń tego rodzaju. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji odniesiono się jedynie w sposób dość ogólny do sytuacji Ośrodka Pomocy Społecznej w 2010r., wskazując jednocześnie, iż "średnia kwota zasiłku wynosiła 140 zł". Natomiast w odniesieniu do roku 2011 wskazano wyłącznie na to, iż organ dysponuje aktualnie "kwotą 140.000,00 zł miesięcznie" na tę formę pomocy. Z akt sprawy nie wynika także, dlaczego wysokość przyznanego skarżącej wyniosła po 50 zł miesięcznie. Chociaż skarżąca w swoim odwołaniu zwróciła się o wyjaśnienie jej kryteriów, jakimi kierował się organ pierwszej instancji, udzielając jej pomocy w takiej wysokości, odnosząc się do tej kwestii w swoim uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzestało wyłącznie na odwołaniu się do "powszechnie znanego faktu, iż ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają". Nie wyjaśniło też przyczyn z powodu, których uznało przyznaną skarżącej pomoc za adekwatną do jej potrzeb oraz możliwości organu pomocowego. Brak szczegółowego ustosunkowania się do tego rodzaju wniosku skarżącej jest tym bardzie istotny z uwagi na zawarte w skardze twierdzenia skarżącej, iż od 2006r. do października 2010r. otrzymywała pomoc w wysokości po 120 zł miesięcznie, zaś w listopadzie jej wysokość wyniosła 100 zł, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że średnia wysokość zasiłku w 2010r. wynosiła 140 zł. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do podniesionej w odwołaniu kwestii nieuwzględnienia wniosku skarżącej w zakresie dotyczącym przyznania jej świadczenia za miesiące styczeń i luty 2011r. Z akt sprawy nie wynika wprawdzie, kiedy skarżąca zgłosiła się do organu i z jakiej daty był jej wniosek o udzielenie pomocy, lecz nie oznacza to jeszcze braku obowiązku organu odwoławczego podjęcia stosownych czynności, mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i zajęcie stanowiska wobec tak sformułowanego zarzutu tym bardziej, że w myśl art. 106 ust. 3 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis odpowiednio stosuje się do pomocy udzielanej na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Odpowiedzi na to pytanie nie zawiera z pewnością sam wywiad środowiskowy z dnia 3 marca 2011r. Wskazane wyżej braki świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez sąd oceny, jaka wysokości pomocy finansowej związana z zaspokojeniem potrzeb żywieniowych jest niezbędna skarżącej, a jednocześnie - czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają ich zaspokojenia w większym rozmiarze, niż przyznane 50 zł miesięcznie. Nie jest też możliwe stwierdzenie, czy organ pomocowy, wydając decyzję o przyznaniu jej pomocy w tej wysokości, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organ administracji przede wszystkim powinien ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącej w zgłoszonym zakresie oraz wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczającą z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości finansowych gminy. A.D.