II SA/Łd 722/10

Dnia 22 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr ), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 roku przy udziale--- sprawy ze skargi P. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za przesadzenie drzewa 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – P. B. i P. B. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. B. i P. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odmowie umorzenia opłaty w wysokości 15.147,02 zł wynikającej z decyzji datowanej na dzień 16 czerwca 2006 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] zezwolił P. B. i P. B. na przesadzenie jednej sztuki lipy, kolidującej z budową zespołu pawilonów handlowych wraz z miejscami postojowymi oraz przyłączami wodno – kanalizacyjnymi na terenie nieruchomości przy ul. R. [...] w Ł. będącej w ich władaniu. Mocą tej decyzji organ określił opłatę w wysokości 15.147,02 zł i postanowił, że uiszczenie tej opłaty zostanie odroczone na okres 3 lat, do dnia 16 czerwca 2009 roku. Zezwolenie na przesadzenie drzewa zostało udzielone pod warunkiem, że będzie ono wykonane przez specjalistyczną firmę ogrodniczą, w miejsce wskazane przez inwestora – tj. na terenie posesji przy ul. P. (działka Nr [...], obręb [...]). W związku z upływem terminu odroczenia opłaty, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu sprawdzenia spełnienia warunku odroczenia naliczonej opłaty, tj. przesadzenia lipy na teren posesji przy ul. P. W dniu 1 lipca 2009 roku w toku oględzin organ stwierdził, że drzewo nie zostało przesadzone w miejsce wskazane w sentencji decyzji, lecz na teren zieleńca przy ul. W. w Ł. Strona nie wystąpiła o zmianę decyzji w zakresie określenia miejsca przesadzenia drzewa. Drzewo po przesadzeniu uschło. Z oświadczenia właściciela firmy, która zajmowała się na zlecenie strony przesadzeniem drzewa wynika, że lipa po przesadzeniu była pielęgnowana i podlewana, a na wiosnę 2009 roku posiadała liście. W tak ustalonym stanie faktycznym organ decyzją z dnia [...] roku odmówił umorzenia opłaty w wysokości 15.147,02 zł z tytułu przesadzenia drzewa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przesadzone drzewo obumarło z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy, co powinno skutkować umorzeniem opłaty. Jednakże bezspornym i udokumentowanym jest fakt, niespełnienia warunku określającego, że drzewo ma zostać przesadzone na konkretnie wskazaną nieruchomość. Strona zamierzając zmienić miejsce przesadzenia drzewa winna wystąpić o zmianę decyzji w zakresie miejsca dokonania przesadzenia lipy. W odwołaniu od powyższej decyzji P. B. i P. B. wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie opłaty. Odwołujący się zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – poprzez odmowę umorzenia opłaty w sytuacji stwierdzenia, że przesadzone drzewo obumarło z przyczyn niezależnych od wnioskodawców, jak również naruszenie prawa proceduralnego – art. 7, 8, 9, 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołujących się naruszenie przepisów proceduralnych nastąpiło poprzez błędne udzielenie przez pracownika organu I instancji informacji prawnej i w konsekwencji uznanie, że odwołujący się samowolnie zmienili miejsce przesadzenia drzewa, pominięcie dowodu z pisemnego oświadczenia przedstawiciela firmy przesadzającej drzewo dotyczącego prowadzenia negocjacji w sprawie zmiany miejsca przesadzenia drzewa oraz brak zebrania całego materiału dowodowego i nieprzesłuchanie w charakterze świadka pracownika organu I instancji i odwołujących się w szczególności w zakresie ustalenia czy były prowadzone rozmowy dotyczące zmiany miejsca posadzenia drzewa i czy przesadzenie dokonane było zgodnie z wymogami sztuki ogrodniczej. W motywach odwołania strona napisała, że stwierdzenie, iż przesadzone drzewo obumarło z przyczyn niezależnych jest wystarczającą przesłanką do umorzenia opłaty. Niewykonanie decyzji nie stanowi przesłanki do odmowy umorzenia tej opłaty. Przesadzenie lipy we wskazane pierwotnie miejsce nie było możliwe z uwagi na niewłaściwe podłoże. Prowadząc konsultacje dotyczące zmiany miejsca przesadzenia lipy odwołujący się byli przekonani, że ustne ustalenia w tej kwestii wystarczą. W toku negocjacji nigdy nie zostali powiadomieni o konieczności wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zmianę decyzji. Działając w zaufaniu do pracownika organu I instancji byli przekonani co do prawdziwości jego oświadczeń i obecnie nie mogą ponosić odpowiedzialności za niekompetencje pracownika organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 w/w ustawy). Zgodnie z regulacją art. 84 ustawy o ochronie przyrody, regułą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów na podstawie stosownego zezwolenia, a organem właściwym do ustalenia i pobrania opłaty jest organ właściwy do wydania zezwolenia. Opłaty za usuniecie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu (art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody). Z drugiej strony, jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew (art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, co wynika z art. 14 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Jak następnie wskazał organ odwoławczy, warunkiem niezbędnym do podejmowania kolejnych czynności w postępowaniu w sprawie umorzenia opłaty jest wykonanie nałożonego obowiązku zgodnie z treścią decyzji. Ustalenie, że obowiązek przesadzenia drzewa nie został wykonany, nie może prowadzić do umorzenia opłaty. Przesadzenie drzewa w inne miejsce niż wskazane w decyzji skutkuje tym, iż podstępowanie wyjaśniające w kwestii co do przyczyn niezachowania żywotności drzewa staje się bezprzedmiotowe. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że drzewo – lipa została przesadzona w inne miejsce niż określone w decyzji o zezwoleniu na przesadzenie drzewa. Nie ulega również wątpliwości, że drzewo mimo przesadzenia i pielęgnowania przez profesjonalistę w tej dziedzinie obumarło. Jednocześnie, jak wskazał organ, brak jest dowodu na wystąpienie przez odwołujących się z pisemnym wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie lokalizacji miejsca przesadzenia drzewa. W tej sytuacji, ostateczna decyzja o zezwoleniu na przesadzenie drzewa jest wiążąca dla stron. Wobec tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja w zakresie obowiązku przesadzenia lipy we wskazane miejsce nie została wykonana. Zaistniałą sytuację należy traktować jako sytuację określoną przepisem art. 84 ust. 5a ustawy o ochronie przyrody (przesadzone drzewo nie zachowało żywotności), a to stanowi, że posiadacz nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty za dokonane usunięcie drzewa. Bez znaczenia pozostaje fakt przesadzenia drzewa w inne dowolne miejsce, jak również bez znaczenia jest stan żywotności drzewa w nowym miejscu. Argumenty odwołania odnoszące się do negocjacji z pracownikiem organu I instancji w zakresie wskazana nowego miejsca przesadzenia lipy, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie mogą być uwzględnione. Negocjacje w postępowaniu administracyjnym mogą mieć miejsce z organem administracji przez złożenie stosownego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Negocjacje prowadzone z podmiotem nieupoważnionym, zdaniem organu, nie wywołały żadnego skutku prawnego przez wydanie stosownej decyzji. Strony chcąc dokonać zmiany miejsca posadzenia drzewa – winne były zwrócić się do organu I instancji ze stosownym wnioskiem. W konkluzji organ napisał, że wnioski zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione, bowiem nie mają one wpływu na fakt, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja nie została wykonana w zakresie miejsca przesadzenia drzewa. W skardze na powyższą decyzję P. B. i P. B. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, co poskutkowało odmową umorzenia opłaty w sytuacji gdy organ stwierdził, że drzewo obumarło z przyczyn niezależnych od skarżących. Nadto, skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie części dowodów i zaniechanie przesłuchania świadków. Poprzez błędne udzielenie informacji przez pracownika organu I instancji w zakresie czynności niezbędnych do zmiany miejsca przesadzenia drzewa doszło do uchybienia treści art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ, w ocenie skarżących dokonał nieprawidłowej interpretacji normy określonej w art. 14 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającej na stwierdzeniu, że w postępowaniu administracyjnym nie ma w ogóle możliwości ustnego załatwienia sprawy. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II, jak i I instancji. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że lipa nie mogła być przesadzona w miejsce określone w decyzji z uwagi na brak warunków w tym zakresie. Miejsce przesadzenia drzewa zostało uzgodnione z pracownikiem organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m. in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezsporne w sprawie jest to, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o wyrażenie zgody na przesadzenie drzewa. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, organ I instancji wydał decyzję, w której zezwolił na przesadzenie drzewa we wskazane miejsce, określił opłatę z tego tytułu i jednocześnie zawiesił na okres 3 lat obowiązek uiszczenia tej opłaty. Po okresie 3 lat organ dokonał ustaleń stwierdzając, że drzewo obumarło i zostało przesadzone w inne miejsce niż określone w ostatecznej decyzji. Te okoliczności w sprawie nie są kontestowane przez żadną ze stron. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143). Odnosząc te uwagi ogólne do zawisłej sprawy skład orzekający uznał, że w sprawie tej doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tym samym Sąd ocenił, że w sprawie uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie organ I instancji nie ocenił załączonych przez stronę dowodów w postaci oświadczenia pracownika firmy zajmującej się zawodowo przesadzaniem i pielęgnacją drzew, która to firma przesadzała drzewo na zlecenie skarżących. W toku postępowania skarżący złożyli do akt sprawy i powoływali się na treść notatki służbowej podpisanej przez pracownika, z którym konsultowali przesadzenie drzewa w inne miejsce. W końcu, w aktach znajduje się także pismo organu I instancji potwierdzające fakt określenia nowego miejsca przesadzenia drzewa, gdzie wyraźnie podkreślono, że miejsce przesadzenia drzewa zostało uzgodnione z organem jako kompensacja ubytków przyrodniczych. Analizując treść tych dokumentów z treścią uzasadnienia decyzji Sąd stwierdził, że organ I instancji nie zweryfikował zawartych w tych dokumentach informacji, chociażby w drodze przeprowadzenia dowodu z zeznań w charakterze świadka pracownika organu, przedstawiciela firmy przesadzającej drzewo, bądź odebrania wyjaśnień od skarżących. Do tego, organ II instancji mimo wprost postawionych w odwołaniu zarzutów co do braków postępowania dowodowego i odpowiednich wniosków dowodowych zawartych w tymże odwołaniu, nie odniósł się do tych kwestii. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności określona w art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego, a strona nie wystąpiła o zmianę ostatecznej decyzji w odniesieniu do określenia miejsca przesadzenia drzewa. Reasumując w toku ponownie prowadzonego postępowania, zdaniem Sądu, organy zobowiązane będą ustalić w sposób bezsporny, czy strona skarżąca faktycznie zgłosiła się do organu w sprawie zmiany miejsca przesadzenia drzewa i jakich informacji w tym zakresie udzielił organ poprzez swojego pracownika. Jednocześnie Sąd chciałby podkreślić, że jeżeli ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykaże, iż pracownik organu udzielił skarżącym informacji zawierającej zgodę na zmianę miejsca przesadzenia drzewa, to odmowa umorzenia opłaty będzie prowadziła do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) i zasady informowania stron (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie nie może być narażony na negatywne konsekwencje obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania organów są prawidłowe i odpowiadające prawu. Przywołane tezy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2005 roku, I OSK 208/05, Lex Nr 188971; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 października 2007 roku, I SA/Bd 557/07, Lex Nr 438809; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2008 roku, II SA/Łd 46/08, Lex Nr 489243; wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 roku, I SAB/Wa 14/08, Lex Nr 505408 i z dnia 11 maja 2007 roku, IV SA/Wa 430/07, Lex Nr 347019; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2007 roku, II SA/Wr 620/06, Lex Nr 516650 i inne), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1478/81 (publ: ONSA 1981/2/72) wprost wskazano, iż jeżeli przepis prawa materialnego wymaga pisemnego oświadczenia strony, a zobowiązany ograniczył się do oświadczenia ustnego złożonego właściwemu urzędnikowi, który takie oświadczenie przyjął, nie pouczając strony o wymaganej formie oświadczenia ani nie zastosował formy przewidzianej w art. 63 i 67 Kodeksu postępowania administracyjnego – przyjęcia oświadczenia ustnego do protokołu, takie zaniedbanie urzędnika stanowi obrazę art. 67 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie może szkodzić interesom strony. Dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych, przerzuca na obywateli. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, w toku ponownie prowadzonego postępowania, w razie bezspornego ustalenia, że skarżący faktycznie byli w organie I instancji w sprawie zmiany miejsca przesadzenia drzewa, organy orzekające zobowiązane będą uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu treść zacytowanego wyroku. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie regulacji art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem oraz wydatki tegoż adwokata (opłata skarbowa od pełnomocnictw). W punkcie trzecim wyroku Sąd, w oparciu o treść art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K.O.