II SA/Łd 723/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Z. A. i A. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz Z. A. i A. A. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej budowy ulicy A w K.. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 sierpnia 2001 roku Z. A. i A. A. są współwłaścicielami posesji mieszczącej się przy ulicy A 60 w K. i posiadają interes prawny oraz przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W wyniku zgłoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących: - niezgodności wykonania robót budowlanych z zatwierdzonym projektem modernizacji ulicy A (niewykonanie chodnika dla pieszych); - zalewania wodami opadowymi działki nr 1254 położonej przy ulicy A 60 w K.; - nieprawidłowego wykonania utwardzenia kostką brukową wjazdu na posesję stanowiącą współwłasność skarżących; - niezgodności z przepisami prawa budowlanego podłączenia kanalizacji deszczowej do drenażu k 200 prowadzącego do ulicy B oraz rowu melioracyjnego; organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w dniu 16 grudnia 2005 roku oględziny, po zakończeniu których spisano protokół. Skarżący odmówili podpisania protokołu stwierdzając, że do wykonania projektu budowlanego przebudowy ulicy A została wykorzystana mapa, która jest niezgodna z mapą z 1986 roku znajdującą się w ich posiadaniu. Po ponownym zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz porównaniu zakończonych robót budowlanych ulicy A w K. z projektem budowlanym i operatem kolaudacyjnym podkreślono, iż nie stwierdzono istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał bowiem, iż projekt budowlany przewidywał wyłącznie budowę drogi z wjazdami do posesji oraz budowę kanalizacji deszczowej i sanitarnej z przepompownią ścieków wraz z zasilaniem elektrycznym w ulicy A w K. bez wykonania chodnika dla pieszych wzdłuż obu stron ulicy. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez skarżących podkreślono, że modernizowana cześć ulicy A wraz z jej częścią zakończoną ślepo, przed rozpoczęciem budowy była ulicą o zmiennej szerokości i nieutwardzonej nawierzchni gruntowo-szlakowej, której odwodnienie powierzchniowe zapewniały istniejące spadki podłużne niwelety powodując okresowe podtapianie i zalewanie sąsiadujących działek budowlanych. Natomiast realizacja zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na modernizacji części ulicy A z jej częścią prostopadłą zakończoną ślepo zapewniła prawidłowe odwodnienie powierzchniowe poprzez zaprojektowany przekrój jezdni z jednostronnym 2% spadkiem poprzecznym, a powierzchniowe odprowadzenie wody opadowej przewidziano do projektowanych kratek ściekowych typu ulicznego podłączonych do kanalizacji deszczowej. Odnosząc się do nieprawidłowości związanych w wykonanym wjazdem na posesję skarżących, organ wskazał, że wjazd o wymiarach 360 cm i 145 cm ze spadkiem 14% został wykonany z kostki brukowej w stronę jezdni ulicy A, co skutecznie uniemożliwia podtapianie i zalewanie posesji należącej do skarżących. Podkreślono, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie istnieje natomiast żaden zapis, który umożliwiałby wykonanie na życzenie właścicieli posesji wjazdów wydłużonych w głąb nieruchomości. Wyjaśniając wątpliwości w zakresie niezgodności z przepisami prawa budowlanego podłączenia kanalizacji deszczowej do drenażu K200 zaakcentowano, że projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje na podstawie prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], a przeprowadzona powykonawcza geodezyjna inwentaryzacja nawierzchni potwierdziła fakt, że inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem, a wprowadzone jako nieistotne zmiany (odstępstwa) dotyczyły jedynie poszerzenia zatoki i obniżenia wysokości krawężników. Reasumując organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie rozróżniają i nie rozumieją zakresu przewidzianych projektem prac budowlanych oraz zastosowanych do ich realizacji rozwiązań technicznych. Pomimo możliwości złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i możliwości zapoznania się z projektem budowlanym nie wnosili żadnych zastrzeżeń. Odnosząc się natomiast do zarzutu wykorzystania niewłaściwej mapy organ podkreślił, iż skarżący nie przyjmują do wiadomości kwestii, że przebieg granic działki o nr ewidencyjnym 1254 od roku 1964 nie uległ zmianie jednakże z uwagi na dokonywaną aktualizację w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. dla celów opiniodawczych posłużono się mapą na 2006 rok, której treść z uwagi na naniesione aktualizacje niewątpliwe różni się od posiadanej przez skarżących mapy lokalizacyjnej z 1986 roku zawierającej inwentaryzację przyłącza wodociągowego do posesji przy ulicy A 60 w K.. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnosząc zarzut dokonania zmiany w projekcie budowlanym i wybudowania jezdni w innym miejscu, niż to wynikało z planu pierwotnego wskazali, iż nie chcą do swojej działki o nr ewidencyjnym 1254 wjazdu o większej szerokości i krótszej długości. Zażądali dokończenia budowy wjazdu na posesję mieszczącą się na działce o nr ewidencyjnym 1253 do granicy z działką o nr 1254, zgodnie jak twierdzą z pisemnym oświadczeniem Prezydenta Miasta K.. Z uwagi natomiast na brak map w dniu przeprowadzenia oględzin, wnieśli o dostarczenie mapy geodezyjnej oraz mapy projektowej z zaznaczonymi zmianami dokonanymi w czasie modernizacji ulicy. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy wskazał, że nawierzchnia ulicy A w K. wraz z wjazdami na okoliczne posesje, a także kanalizacja deszczowa i sanitarna zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przewidziany w projekcie zakres prac budowlanych. Z dokumentacji zaś w postaci zdjęć wykonanych podczas przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2005 roku oględzin wynika, że wjazd na posesję przy ulicy A 60 został wykonany na szerokość bramy wjazdowej oraz furtki, długość natomiast obejmuje odległość od krawężnika do samej bramy przy czym przed wjazdem usytuowano wpust kanalizacji deszczowej stanowiący element odwodnienia. Podkreślono, że z pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] wynika, że mapa z 1986 roku znajdująca się w posiadaniu skarżących różni się od mapy wykonanej dla celów projektowych w 2003 roku, ponieważ mapa zasadnicza terenu przed wydaniem mapy dla celów projektowych jest aktualizowana w oparciu o bieżące pomiary geodezyjne obejmujące nowopowstałe inwestycje i urządzenia. Powołując się na treść art. 10 § 1 k.p.a organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Skarżący pomimo zawiadomienia nie skorzystali z przysługującego im prawa. Zatem, z uwagi na fakt, że budowa ulicy A w K. wraz z wjazdami do posesji została wykonana zgodnie z projektem i wprowadzonymi przez projektanta zmianami i dopuszczona została bez żadnych uwag do użytkowania w roku 2004, a zgłoszone przez skarżących uwagi nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe i orzekł o jego umorzeniu. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący podtrzymując zarzut niezgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym wskazali, że projekt nie przewidywał budowy chodnika utwardzonego po stronie, na której usytuowane są słupy elektryczne lecz po stronie gdzie znajdują się słupy telefoniczne i furtki. Zgodnie z projektem, w ocenie skarżących powinny zostać wykonane wjazdy do działek graniczących z działką o nr ewidencyjnym 1253. Wskazali, iż podczas przeprowadzonych oględzin chcieli ustalić dlaczego nie została dokończona budowa wjazdu na posesję przy ulicy A 60 ale Inspektor Nadzoru Budowlanego był nieprzygotowany i nie udostępnił zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazali, iż na podstawie zaktualizowanej mapy geodezyjnej z 1986 roku żądają dokończenia budowy ulicy A w K. z powodu zmian dokonanych w trakcie budowy ulicy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 września 2006 roku skarżący zawarli wniosek o przeprowadzenie dowodu w postaci wizji lokalnej ulicy A w K.. Wnosząc o dokonanie pomiarów kontrolnych wjazdów na poszczególnych działkach i porównanie ich z wymiarami zawartymi na zaktualizowanej mapie geodezyjnej podnieśli, iż ulica została wybudowana niezgodnie z jej projektem technicznym, a w dniu przeprowadzanych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził zgody na dokonanie pomiarów wjazdów oraz przewodów kanalizacji deszczowej i drenażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wynikała z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto Sąd zauważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki zaś odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Odwołując się do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego określających, kiedy następuje wszczęcie postępowania administracyjnego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania z urzędu jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4), bądź pierwsza czynność organu wobec strony. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji należy stwierdzić, że nie zostały one poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania administracyjnego (brak w aktach sprawy formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania ze sprecyzowanym dokładnie przedmiotem tego postępowania). W aktach sprawy nie ma też dowodu zawiadomienia skarżących o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ze sporządzonego w dniu 28 listopada 2005 roku protokołu w sprawie zapoznania się z dokumentami dotyczącymi modernizacji ulicy A w K. wynika bowiem, że obecni byli tylko przedstawiciele organu nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., dwóch młodszych inspektorów oraz strony w osobie Kierownika robót drogowych, Kierownika robót kanalizacyjnych, Inspektora Nadzoru Inwestorskiego i przedstawiciela Urzędu Miasta w K.. Dalsza analiza znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego pozwoliła na ustalenie, że pomimo, iż skarżący zostali zawiadomieni o przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2005 roku oględzinach, to w dniu ich dokonania organy nadzoru budowlanego nie dysponowały odpowiednimi dokumentami w postaci projektu budowlanego dotyczącego modernizacji ul. A w K., mapy realizacyjnej i mapy inwentaryzacyjnej. Okoliczność tę potwierdza jednoznacznie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], w którym Inspektor zwraca się ("dopiero") do Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w K. o udostępnienie projektu budowlanego ul. A zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...] oraz operatu kolaudacyjnego uwzględniającego zmiany wprowadzone w stosunku do projektu pierwotnego jednocześnie podnosząc, że "wyżej wskazane dokumenty mogą mieć zasadnicze znaczenie dla właściwego rozpatrzenia sprawy dotyczącej części ul. A w obrębie działki o nr 1254 stanowiącej współwłasność E., Z. i A. A. zlokalizowanej w K. przy ul A 60". W aktach sprawy brak jest również dowodu doręczenia skarżącym zawiadomienia w trybie art. 81 k.p.a z dnia 19 stycznia 2006 roku o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia końcowego oświadczenia poprzedzającego wydanie orzeczenia w sprawie. Odnosząc się zaś do samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie wyjaśniające w sprawie budowy ul. A w K., w którym organ odwoławczy stwierdził, że drogę wykonano zgodnie z projektem Sąd uznał, że brak w aktach sprawy dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego oraz operatu kolaudacyjnego uwzględniającego zmiany dokonane w stosunku do projektu pierwotnego uniemożliwiają dokonanie oceny, czy inwestycja polegająca na budowie drogi z wjazdami do posesji oraz budowie kanalizacji deszczowej i sanitarnej z przepompownią ścieków wraz z zasilaniem elektrycznym w ulicy A w K. rzeczywiście została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Konkludując należy zatem wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącym udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania skutkuje w rozpatrywanym stanie faktycznym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek bowiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Niewywiązanie się z obowiązków, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a miało niewątpliwie wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez skarżących okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 81 k.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są zatem do wszechstronnego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o ponownie przeprowadzone oględziny porównując przy tym zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany inwestycji i operat kolaudacyjny z tym, co zostało w rzeczywistości wykonane, zapewniając oczywiście stronom czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Sąd mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec jak w sentencji.