II SA/Łd 725/13

Dnia 12 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 roku sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji określającej wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. G., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...],[...] o odmowie uchylenia decyzji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] określił Z. G. wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w pierwszym półroczu 2007 roku. Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzją z dnia [...], Nr [...]. Na tę decyzję odwołujący się wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, która wyrokiem z dnia 17 września 2009 roku została oddalona (sygn. akt: II SA/Łd 386/09). Wyrok jest prawomocny. W piśmie z dnia 22 listopada 2012 roku Z. G. wniósł o uchylenie decyzji określającej wysokość zaległości z opłatach za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i oświadczył, że wyraża na to zgodę. W uzasadnieniu wskazał, że powodem wystąpienia z wnioskiem jest zmiana linii orzeczniczej w sprawach opłat za wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, już po wyroku WSA w Ł. Poza tym argumentował, że są spełnione przesłanki stosowania przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił uchylenia decyzji określającej wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w pierwszym półroczu 2007 roku. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, natomiast w przypadku decyzji związanych nie ma możliwości ich uchylenia w tym trybie. Jak podkreślono, decyzja określająca wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ma charakter związany, nie dając organowi żadnego luzu decyzyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. G. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z żądaniem wniosku. Za kontrowersyjną uznał odwołujący się tezę, jakoby art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego miał zastosowanie tylko do decyzji związanych, powołując w tym względzie przykłady z orzecznictwa sądowego. Wskazał ponadto na elementy uznaniowości przy wydawaniu decyzji określających wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazując, iż przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych. Oczywiście znane są orzeczenia sądowe, w których wyrażany jest pogląd odmienny, jednak są one odosobnione. W orzecznictwie ugruntowany jest taki pogląd, jaki wyraził organ pierwszej instancji, a mianowicie, że uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli w przypadku art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić o wadliwości, to wyłącznie w znaczeniu nieodpowiedniego rozumienia (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być mowy. Cytując orzeczenia sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja określająca wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie ma charakteru uznaniowego, o czym świadczy kategoryczny zwrot "marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu" (art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 129, poz. 902 ze zm.). Dotychczasowe uwagi organ drugiej instancji skonkludował stwierdzeniem, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, co przesądza to o prawidłowości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego Z. G. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wskazał na błędną interpretację art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez określenie zakresu jego zastosowania oraz poprzez odmowę jego zastosowania mimo istnienia uzasadnionych przesłanek. W ocenie autora skargi w sprawie doszło także do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji poprzez wyłączenie możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do uchylenia decyzji. W motywach skargi jej autor wywodził, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie możliwości zastosowania trybu określonego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest jednolite, zatem nie ma podstaw do odmowy zastosowania rzeczonego trybu w niniejszej sprawie. Gdyby ustawodawca przewidywał wyłączenie możliwości zastosowania trybu z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji związanych, zawarłby odpowiedni przepis w treści tego przepisu. Reasumując skarżący podniósł, iż kwestionowane decyzje naruszają także zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę równości wobec prawa, zakaz dyskryminacji, zasadę działania przez organy w granicach prawa oraz zasadę państwa prawa. Decyzje ostateczne, których dotyczył wniosek w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego są wadliwe, co potwierdza wykładnia art. 276 ustawy – Prawo ochrony środowiska prezentowana przez NSA. Decyzje te stały się ostateczne przed wydaniem przez NSA wspomnianych orzeczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. W niniejszej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wzruszenie, w trybie określonym w przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji o charakterze związanym. Organy administracji obu instancji uznały, że taka zmiana nie jest możliwa, co poskutkowało wydaniem kontestowanych w skardze rozstrzygnięć. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany przez organy administracji. W ocenie Sądu, przyjętą przez skarżącego koncepcję zmiany w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji Marszałka Województwa w sprawie określenia wysokości zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, należy uznać za wadliwą. Wspominana decyzja Marszałka została wydana na podstawie art. 288 Prawa ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, iż jeżeli podmiot korzystający ze środowiska: 1) nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 2 – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; 2) zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W powołanym przepisie art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ustawodawca zobligował marszałka województwa do ustalenia wysokości należnej opłaty. Przepis posługuje się sformułowaniem "marszałek wymierza opłatę", co niewątpliwie wskazuje, że decyzja marszałka wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, a nie uznaniowym. Decyzja związana nie pozostawia organom administracji luzu decyzyjnego. Argumentacja skargi i pogląd organów administracji wskazuje, że powyższa konstatacja nie jest w sprawie sporna. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji związanych, zatem m. in. do decyzji wydanych na podstawie art. 288 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 155 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na wstępie rozważań od razu poczynić należy zastrzeżenie, iż przepis ten pozwala na uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie służy sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy wyraźnie podkreślić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Skład orzekający podziela utrwalony pogląd doktryny i judykatury, tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Autor skargi w jej treści, jak i w treści odwołania powoływał się na wyroki sądów administracyjnych reprezentujące pogląd przeciwny, zatem uznające dopuszczalność zastosowania trybu z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego także w odniesieniu do decyzji o charakterze związanym. Odnosząc się do tej kwestii nie można kontestować faktu istnienia orzeczeń o takiej treści, niemniej skład orzekający nie podziela poglądu przedstawianego w ich treści. W pierwszej kolejności argumentacja przestawiana w ich uzasadnieniu, w ocenie składu orzekającego, nie jest przekonywująca, a ponadto orzeczenia te nie stanowią ugruntowanego poglądy judykatury. Sąd w niniejszej sprawie nie jest nimi związany na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Innymi słowy rzeczony przepis ma zastosowanie wyłącznie do decyzji o charakterze uznaniowym. Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes społeczny lub słuszny interes strony mogą wpływać na wydane przez organ rozstrzygnięcie tylko w sprawach uznaniowych. W innych przypadkach argumenty dotyczące interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako nie mające wpływu na rozstrzygniecie pozostają poza zakresem analizy organów administracji. W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji Marszałka Województwa wydanej na podstawie art. 288 Prawa ochrony środowiska, w trybie przewidzianym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie było możliwe. Decyzja, o uchylenie której wnosił skarżący, jest decyzją ustalającą wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W tej sytuacji decyzja ta nie może być przez organ zmieniona ani uchylona we wskazanym trybie, gdyż nie posiada ona charakteru uznania administracyjnego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podzielił poglądu wskazującego na naruszenie wymienionych zasad konstytucyjnych poprzez uostatecznienie się decyzji organów administracji dotyczących ustalenia wysokości zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, przed zmianą poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wykładni art. 276 Prawa ochrony środowiska. Decyzja dotycząca ustalenia wysokości zaległości w opłatach jest ostateczna i była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje ewentualne uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji ustalających wysokość zaległości w opłatach za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, przez marszałków innych województw. Rozstrzygnięcia te nie mają charakteru wiążącego ani dla organów administracji ani dla składu orzekającego w niniejszej sprawie. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. A. P.