II SA/Łd 727/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, del. Sędziowie NSA : Anna Stępień (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant ref.staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. B., C. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. IISA/Łd 727/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podst. art. 138 § l ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ) w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. ( Dz.U. Nr 106 z 2000r. ze zm.) Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i C. B. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzją z dnia [...] organ I instancji zmienił pozwolenie z dnia [...] przeniesione w części działki 43/8 na rzecz Z. N.-S. i A. S. w części dotyczącej sposobu użytkowania części piwnic i dobudowy dwóch dodatkowych wejść w/g projektu zamiennego i zatwierdził projekt zamienny budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr 43/8 przy ul. A. 14 w P. Od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli odwołanie B. i C. małż. B., w części dotyczącej tarasu przy budynku inwestorów od strony zachodniej, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się podnieśli kwestie samowolnej rozbudowy tarasu, bez stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto zgłosili fakt, iż inwestor na dzień złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie posiadał zgody sąsiada na rozbudowę tarasu wzdłuż granicy, a wydana i zaskarżona decyzja organu I instancji narusza interes osób trzecich, tj. przepis art. 5 ust. l pkt 6 Prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie organ II instancji zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie inwestorzy spełnili te warunki, składając wniosek 12 września 2000r. i przedkładając dokument (akt notarialny z 11 lutego 1999r.), stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. l Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] rozbudowa tarasu oraz dobudowa schodów zewnętrznych w budynku mieszkalnym o zabudowie szeregowej, przewidziana do realizacji w P. ul. A 14, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. Przedmiotowa działka znajduje się w jednostce A1M, przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe wraz z towarzyszącymi usługami podstawowymi. W projekcie budowlanym spełnione zostały wymogi zawarte warunkach decyzji o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu, a projekt zagospodarowania działki, wykonany został zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt jest kompletny, a na usytuowanie przedmiotowej rozbudowy inwestor uzyskał pisemną zgodę dnia 17 maja 1999r - właścicieli działki sąsiedniej ( tj. B. i Cz. B. ). Kwestia oświadczenia woli odwołujących się, na mocy którego inwestor uzyskał zgodę na rozbudowę tarasu wzdłuż granicy w formie decyzji, nie może być obecnie rozstrzygane w organach administracji, lecz na podstawie norm prawa cywilnego i w trybie właściwym dla tej gałęzi prawa. Cofnięcie zgody - w formie pisemnej na usytuowanie przedmiotowej rozbudowy ściany tarasu przy granicy było możliwe, ale w czasie trwania postępowania administracyjnego, o ile nastąpiłoby przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W aktach sprawy nie ma pisemnych stanowisk odwołujących się o cofnięciu zgody, które byłyby złożone w organie I instancji przed datą wydania zaskarżonej decyzji. W dacie wydania niniejszej decyzji nie zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie rozstrzygnięcia sporu w powyższej kwestii. Termin wykonania robót budowlanych związanych z powiększeniem tarasu PINB dla miasta P. ustalił, zgodnie ze stanowiskiem kierownika budowy - jako październik 2000r., co potwierdza zapis w dzienniku budowy, będącym dokumentem urzędowym. Projekt budowlany przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wykonano we wrześniu 2000r. Wobec powyższego przyjęto na podst. art. 80 kpa, stan faktyczny inwestycji, wynikający z zapisu w dzienniku budowy. Tak więc na podst. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego: "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę", gdyż inwestor spełnił wymagane przez Prawo budowlane wymagania. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie mógł więc odmówić wydania pozwolenia na budowę inwestorowi. Zarzuty skarżących dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej nie mogą być rozpatrywane przed tut. organem administracji architektoniczno - budowlanej, gdyż zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego, należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została prawidłowo. Natomiast kwestie związane z ewentualnym rozpoczęciem prac budowlanych przed uprawomocnieniem się tej decyzji, czy odstępstwami od zatwierdzonego projektu - rozstrzygną właściwe organa w odrębnych postępowaniach. W skardze do NSA B. i C. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili wydanym decyzjom: 1/ rażące naruszenie przepisów art. 10 i 61 § 4 kpa przez: - nie zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, - pozbawienia skarżących możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia co do wniosku inwestorów; 2/ rażące naruszenie przepisów art. 7, 76 § 3, 77, 80, 105 § 1 i 107 § 3 kpa i w konsekwencji tego dokonanie błędnych ustaleń co do okresów dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przez inwestorów S.; 3/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 2b, art. 28, art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ). W obszernym uzasadnieniu skarżący przytoczyli treść wskazanych wyżej przepisów, których naruszenie zarzucają. Podkreślili między innymi, iż w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, to jest ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Odnosi się to również do postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę po dokonaniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sprawę zgodnie z kompetencjami winien przejąć powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W ocenie skarżących organ I i II instancji przeoczył fakt, iż istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nastąpiło na etapie budowy I kondygnacji segmentów przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. J. S. w P. w 1996r., w sytuacji, gdy zarówno skarżący, jak i inwestorzy S. stali się właścicielami trzykondygnacyjnego segmentu dopiero w dniu 11 lutego 1999r., co wynika z aktu notarialnego, w którym określony był stan segmentów. Zdaniem skarżących jest również bezsporne, iż inwestorzy S. dokonali w warunkach samowoli budowlanej przebudowy i przedłużenia tarasu oraz zastąpienia otworu okiennego otworem drzwiowym, a nadto wykonali schody stanowiące dodatkowe wejście do piwnic, przy czym przebudowa tarasu nastąpiła na wiosnę 2000r. Wpis dokonany przez kierownika budowy poświadcza w tym zakresie nieprawdę, a czyn ten jest przedmiotem doniesienia do Prokuratury Rejonowej w P. Okoliczność samowoli jest potwierdzona między innymi zdjęciami rozbudowanego tarasu, załączonymi do pisma kierowanego przez skarżących do Powiatowego Inspektora w dniu 28 września 2000r., jak i do odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 29 września 2000r., które to zdjęcia obrazują faktyczny stan. Tak więc, w ocenie skarżących, inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane przed uzyskaniem przez decyzję ostatecznego charakteru i w toku postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli ponadto, że zgłoszony przez inwestorów projekt zamienny jest sprzeczny z przepisami, w tym z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt b Prawa budowlanego, gdyż ogranicza nasłonecznienie i powoduje zacienienie ścian i otworów okiennych segmentu skarżących. Zgoda skarżących na przebudowę tarasu, udzielona w maju 1999r., nie zwalniała organów od oceny zgodności z obowiązującymi przepisami, a ponadto zgoda na przebudowę nie obejmowała na stawianie muru na tarasie i wykonania otworów okiennych. Ponadto w dniu składania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, inwestorzy zgody tej już nie mieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które w konsekwencji uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno przed wydaniem decyzji zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 kpa ). Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych, objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Postępowanie administracyjne, poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zasad postępowania dowodowego. Podkreślenia wymaga zwłaszcza fakt, iż organ odwoławczy wbrew unormowaniu zawartemu w art. 15 kpa, mówiącym o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, nie rozpatrzył w sposób właściwy ponownie sprawy merytorycznie. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Nie ulega wątpliwości, że dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83-84 i np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 12 listopada 1992r., V S.A. 721/92 – ONSA 1992 nr 3-4, poz. 95 i z dnia 28 września 1994r., III SA 1496/93, "Wspólnota" 1994, nr 50, s.16 ). Prawidłowe rozpatrzenie sprawy w związku z treścią podniesionych zarzutów winna przede wszystkim sprowadzić się do ustalenia, czy w momencie podejmowania przez organ decyzji rozpatrującej wniosek inwestorów S. o zmianę decyzji ostatecznej dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia[...], istniał jeszcze przedmiot orzekania. W ocenie Sądu akta niniejszej sprawy wskazują na to, iż zarzut podnoszony przez skarżących, że postępowanie było bezprzedmiotowe, jest zasadny. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej ( ! ) decyzji o pozwoleniu na budowę ( bądź jej zmiany ), nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę ( lub jej zmianę ). Pozwolenie na budowę może być udzielone tylko przed ( ! ) rozpoczęciem robót. Po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje, bowiem na organie ciąży bezwzględny obowiązek stosowania środków przewidzianych dla likwidacji samowoli budowlanej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2000r. sygn. IVSA 1146/98 – LEX nr 53387, z dnia 29 czerwca 1999r. sygn. IVSA 1031/97 - LEX nr 47293, z dnia 22 lipca 1998r. sygn. IVSA 1454/96 – LEX nr 45731 i z dnia 6 października 1999r. sygn. IVSA 279/99 - LEX nr 47832 ). Nie zasługuje na akceptację stanowisko organu odwoławczego, iż nawet w przypadku rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę przed uprawomocnieniem się decyzji ( uostatecznieniem ), zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji o pozwolenie na budowę, gdyż o ewentualnych odstępstwach od pozwolenia na budowę będą decydować właściwe organy w odrębnych postępowaniach. Jak to bowiem wskazano wyżej postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę staję się wówczas bezprzedmiotowe. Zgodzić się jedynie należy, iż organem właściwym do likwidacji samowoli budowlanych są organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. O tym, że postępowanie w sprawie dotyczącej przedmiotowego wniosku było już nieaktualne przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, świadczy choćby fakt, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana w dniu [...], podczas gdy pismo podnoszące samowolę w zakresie rozbudowy tarasu zostało skierowane przez skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dzień wcześniej, bo w dniu 28 września 2000r. Również sam inwestor A. S. w odpowiedzi na odwołanie ( pismo z dnia 22 listopada 2000r. ) nie kwestionuje faktu przystąpienia do robót budowlanych objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, przed uzyskaniem przez decyzję z dnia [...] waloru ostateczności. Napisał bowiem, iż decyzja ta "uprawomocniła się" wobec niego ( ! ) w dniu 13 października 2000r. i nie mógł przewidzieć, że skarżący złożą odwołanie po przedłużeniu przez niego tarasu. W tym miejscu należy podnieść, że B. i C. B. decyzję organu I instancji, co wynika z akt administracyjnych ( dowodu doręczenia ) otrzymali w dniu 11 października 2000r., natomiast odwołanie od tej decyzji złożyli w ustawowym 14-dniowym terminie, tj. w dniu 19 października 2000r. W tej sytuacji nie mogło więc być mowy o tym, by w dniu 13 października 2000r. decyzja była ostateczna. Na marginesie należy jedynie zwrócić uwagę na to, że decyzja - stosownie do treści art. 16 § 1 kpa - staje się ostateczna w sytuacji, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.