II SA/Łd 727/03

Dnia 7 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie : Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2004 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 10,00 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm), nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie posesji w B., przy ul. [...], których inwestorem pozostają H. i J. małżonkowie B.. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że na wniosek A. S., będącego właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, dokonana została kontrola robót budowlanych, związanych z budową wskazanego wyżej budynku gospodarczego. Kontrola wspomniana pozwoliła stwierdzić, iż budynek gospodarczy realizowany jest w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...], wydaną "przez Urząd Miasta B.". W stosunku do zatwierdzonego projektu inwestor dokonał dobudowy od strony południowej wiatrołapu o wymiarach 1,50 m x 4,00 m oraz od strony zachodniej dodatkowego pomieszczenia o wymiarach 6,00m x 4,00 m. Spowodowało to zmianę powierzchni użytkowej obiektu o 30 m². W związku z powyższym, zdaniem organu, inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, co uzasadnia nałożenie nań obowiązku wstrzymania robót. Decyzją z dnia [...] natomiast, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm.) tenże organ nakazał H. i J. małżonkom B.: wykonać inwentaryzację budowlaną budynku gospodarczego, zlokalizowanego w B., przy ul. [...] wraz z opinią o poprawności wykonanych robót; wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą i opracować projekt robót budowlanych, pozostałych do zakończenia budowy budynku gospodarczego, zobowiązując do ich przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. do dnia 30grudnia 2002r. W dniu 2.stycznia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane(tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm) udzielił H. i J. małżonkom B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z wykonaniem spornego budynku gospodarczego, podnosząc w uzasadnieniu, iż inwestorzy wykonali decyzję z dnia [...], przedkładając w organie wymaganą dokumentację. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł A. S., wskazując, iż przedłożony przez inwestorów projekt budowlany "jest rażąco inny od projektu robót z 1992r. i przedstawia nie budynek rzemieślniczy a rzemieślniczo-mieszkalny, na który to p. B. nie mają pozwolenia." Wniósł zatem o "powrócenie do projektu z 1992r." Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja budynku gospodarczego i projekt na kontynuowanie jego budowy, nie zostały poddane merytorycznej ocenie organu I instancji. Zgodnie bowiem z treścią "§ 11 ust. 2 pkt 7 "rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego", opis techniczny powinien uwzględniać rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu, zgodnie z przeznaczeniem, w szczególności instalacji i urządzeń m.in. sanitarnych, elektrycznych a także sposób powiązania instalacji z sieciami zewnętrznymi i punkty pomiarowe. Zgodnie z załączoną do akt sprawy inwentaryzacją w budynku gospodarczym, w jednym z pomieszczeń, zaprojektowany został węzeł sanitarny. W opisie technicznym inwentaryzacji wskazano zaś, iż "w budynku pierwotnie nie projektuje się instalacji wewnętrznych, jednak docelowo projektuje się doprowadzenie energii elektrycznej, wody i kanalizacji w ramach przyłączy istniejących na działce". Wskazuje to, zdaniem organu odwoławczego, na niespójność projektu. Ponadto, w związku z sugerowaną przez projektanta propozycją, by przedmiotowy budynek mógł być w przyszłości przeznaczony na prowadzenie w nim działalności gospodarczej, wskazane byłoby dokładne wyjaśnienie funkcji poszczególnych pomieszczeń gospodarczych, celem jednoznacznego określenia przeznaczenia tego obiektu. Niezależnie od tego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych bez jego zmiany, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś dopiero po jej uchyleniu organ nadzoru budowlanego może podjąć działania określone w art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zezwalającej na wznowienie robót bez uprzedniego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego, organ II instancji wskazał, iż wznoszony budynek nie zmienił swojego przeznaczenia w stosunku do pierwotnego. Inwestycja dotyczy bowiem nadal budynku gospodarczego. Ewentualna przyszła zamiana sposobu użytkowania obiektu będzie wymagała zgody właściwego organu, wydawanej w odrębnym postępowaniu. W przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane niemożliwym jest natomiast, nakazanie inwestorom realizacji obiektu według projektu, od którego w sposób istotny odstąpili, jeżeli spełnią oni wymagania określone w decyzji przez organ I instancji. Postępowanie w tym trybie umożliwia bowiem realizację obiektu według dokumentacji projektowej, odbiegającej od pierwotnie zamierzonej. Orzeczeniem z dnia [...] Starosta Powiatowy w B., na podstawie art. 36 a ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm) uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], udzielającą J. i H. małżonkom B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w B. przy ul. [...], w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Decyzją z dnia [...] natomiast, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm), ponownie udzielił J. i H. małżonkom B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z wykonaniem wskazanego wyżej budynku gospodarczego, podnosząc, iż "przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe jak również w aktach sprawy jest decyzja Starosty Powiatu [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]" o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył A. S., wskazując, iż się z nim nie zgada, bowiem po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy nie posiadają tytułu do prowadzenia budowy. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podnosząc w uzasadnieniu iż organ I instancji uwzględnił wytyczne zawarte w uzasadnianiu orzeczenia kasacyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przez organy administracji architektoniczno-budowlanej uchylona, zaś przedłożona przez inwestorów dokumentacja projektowa jest zgodna z przepisami "rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3.listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. S., wskazując, iż się z nim nie zgadza, "ponieważ obecny projekt jest zupełnie inny od tego z 1992r." Projektowany budynek będzie wyższy od jego zakładu blacharsko-lakierniczego o 3 m i "zwiększony o 30 m². Ponadto, ma być przekształcony w mieszkalno-rzemieślniczy, co jest ujęte w projekcie i na co także się nie zgadza. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji merytorycznej, zawartej w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 30.czerwca 2004r. uczestnik J. B. wskazał, iż wyraził zgodę na posadowienie wcześniej wzniesionego budynku zakładu blacharsko-lakierniczego skarżącego w granicy nieruchomości, oczekując, iż również sąsiad nie będzie czynił przeszkód dla jego działalności inwestycyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W toku postępowania administracyjnego naruszone zostały bowiem normy art.7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w zakresie, w jakim zobowiązują organ administracji do wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzut naruszenia wspomnianych przepisów, nie został podniesiony przez skarżącego, jednakże, po myśli art. 134 p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy bowiem, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy inwestycja J. i Haliny małżonków B.ch prowadzona była w warunkach ważności udzielonego pozwolenia na budowę. Zarówno bowiem na gruncie ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U Nr 38, poz. 229 ze zm.) jak i ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn.zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty jej uostatecznienia lub też przerwy w budowie trwały dłużej niż 2 lata (odpowiednio art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października z 1974r. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.). W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły stosownych ustaleń w tym przedmiocie (informacje o "bieżącym wpisie" w dzienniku budowy zawiera jedynie pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 18.listopada 2002r. skierowane do Starostwa Powiatowego w B.), zaś kwestia wspomniana ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie zasadnicze, bowiem jeżeli pozwolenie na budowę wygasło, prowadzona inwestycja realizowana była w warunkach samowoli budowlanej, do której nie miały zastosowania przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Tylko w przypadku gdyby pozwolenie na budowę zachowało ważność, stwierdzenie dokonania istotnych odstępstw od projektu, rodziło konieczność jego uprzedniego uchylenia w trybie art. 36 a ust. 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie, wydana została przez Starostę [...] w dniu 21.marca 2003r., na pewno wszakże nie była ostateczna w dacie wydania orzeczenia przez organ I instancji (31.marca 2003r.), brak zaś danych do oceny, czy walor taki posiadała w momencie rozpoznawania odwołania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Ponadto nie jest jasne, w jaki sposób w projekcie budowlanym, który sporządzony został w grudniu 2002r., znalazły się rozwiązania i zapisy, których brak dostrzegł organ odwoławczy, rozpoznając w dniu 18.lutego 2003r. odwołanie A. S.. Albo zatem zastrzeżenia do projektu, wyrażone w decyzji kasacyjnej były pozbawione uzasadnienia albo też projekt został zmieniony po dacie wydania orzeczenia bez stosownych adnotacji na temat przedmiotu zmian i daty ich dokonania. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.