II SA/Łd 73/15

Dnia 18 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 roku sprawy ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. J. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 104, art. 108, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), odmówił D. I. prawa do świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na okres od października 2014 r. w związku z opieką nad mężem S. I.. Organ ustalił, że do 30 czerwca 2013 r. D. I. pobierała na męża świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podst. art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. póz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Od lipca 2013 r. D. I. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1). Jeżeli w okresie, o którym mowa w ust. 1, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia (art. 5 ust. 2). Termin składania wniosku upłynął w dniu 15 września 2014 r. W związku z tym, że S. I. - pełnomocnik D. I. nadała na poczcie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 18 września 2014 r. - data wpływu do organu 22 wrzesień 2014 r. - wnioskowane świadczenie nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca się podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana w związku z uchybieniem terminu, wobec braku należytego informowania MOPS w O. i braku spełnienia przesłanki z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazała, że w dniu 16 października 2014 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., gdyż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - organ, który wypłacał świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Zaznaczyła, że zarówno jej mocodawczym, jak i ona sama nie otrzymały stosownej informacji od MOPS w O.. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny również nie przekazał informacji o uchybieniu terminu w trakcie wykonywanych czynności. Wskazała także na błędną podstawę prawną przedmiotowej decyzji podkreślając, że nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na art. 108 i art. 130 § 4 k.p.a. Przesyłając odwołanie D. I. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ I instancji wyjaśnił, że pismo świadczące o zastosowaniu art. 8 ustawy zostało wysłane pełnomocnikowi strony, przesyłając na potwierdzenie tej czynności kserokopię książki nadawczej wraz z numerem nadanym przez Pocztę Polską oraz wydruk świadczący o odebraniu przesyłki przez pełnomocnika - S. I. w placówce pocztowej UP Warszawa 118 w dniu 23 maja 2014 r. po wcześniejszym awizowaniu przesyłki. Ponadto, organ I instancji poinformował Kolegium, że w dniu 20 października 2014 r. wystąpił do placówki pocztowej o powtórne przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia 19 maja 2014 r. o nr [...]. W dniu 14 listopada 2014 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wspomniany wyżej duplikat przesyłki. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 15 maja 2014 r. jest spełnienie łącznie przesłanek: prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca utracił z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku dla opiekuna musi złożyć wniosek nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu sprawowania opieki na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy potwierdzi fakt sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Stwierdził, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 30 kwietnia 2014 r., zatem termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa dla opiekuna upłynął w dniu 15 września 2014 r. Organ I instancji pismem z dnia 19 maja 2014 r. poinformował zgodnie z art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów S. I. - pełnomocnika D. I. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o konieczności złożenia wniosku zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy w terminie 4 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Zawiadomienie zostało odebrane przez S. I. osobiście w dniu 23 maja 2014 r., co potwierdza duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma nr przesyłki [...] adresowanego do S. I.. S. I. nadała wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 18 września 2014 r., zatem po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma charakter materialny. Terminy materialne nie podlegają natomiast przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Organ wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zawarty w zażaleniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem termin o którym mowa w art. 5 ust. 1 w ustawie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na postawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu sprawowania opieki na mocy art. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy oraz przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia daty doręczenia pisma informującego stronę o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego wynika wprost z art. 7 powołanej powyżej ustawy, pracownik socjalny nie wydaje decyzji administracyjnych, zatem nie ma on wiedzy jakie rozstrzygnięcie zapadnie w danej sprawie, co w konsekwencji powoduje, że nie może o tym poinformować strony postępowania. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom S. I. pismo informujące zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 23 maja 2014 r., zatem, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie uznał, że wnioskodawca nie złożył zgodnie z art. 5 ust. 1 wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekunów, a w konsekwencji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła D. I., podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zakwestionowała doręczenie informacji o koniczności złożenia wniosku o przyznania zasiłku dla opiekuna, wskazując, że na duplikacie zwrotnego potwierdzenia odbioru widnieje jedynie adnotacja o treści "pokwitowała S. I.", co uniemożliwia ustalenie, czy doręczenie nastąpiło do rąk osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. Ponadto, ani z duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru, ani z książki nadawczej nie wynika co przesyłka zawierała, zatem twierdzenie organu, że w przesyłce rzekomo odebranej przez pełnomocnika w dniu 23 maja 2014 r. była informacja o konieczności złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna do 15 września 2014 r., musi zostać uznane za niewystarczające dla uznania tego faktu za udowodniony. Podniosła, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest niezgodna z Konstytucją RP, bowiem świadczenie, które zostało jej odebrane z mocy prawa winno być z mocy prawa wznowione, bez uwarunkowania tego prawa koniecznością występowania z dodatkowym wnioskiem ograniczonym w czasie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna z powodu złożenia wniosku po upływie terminu do jego złożenia. W sprawie bezspornym jest, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z uchybieniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r., tak więc czteromiesięczny termin do złożenia wniosku upłynął zatem z dniem 15 września 2014 r. Skarżąca nadała natomiast do organu wniosek napisany i wypełniony dnia 12 września 2014 r. za pośrednictwem poczty w dniu 18 września 2015 r., który to wniosek wpłynął do organu w dniu 22 września 2014 r. W ocenie Sądu rację mają również organy administracji, że termin z ustawy przewidziany na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego i jako taki nie jest przywracany. Żaden przepis ustawy nie przewiduje też możliwości jego przywrócenia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w sprawie niniejszej skarżąca została poinformowana w trybie art. 8 ustawy o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku, a jeżeli nie, to czy brak takiego pouczenia rodzi po stronie skarżącej prawo do skutecznego wystąpienia z wnioskiem po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy. Odnośnie twierdzeń skarżącej, iż nie została powiadomiona o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku w trybie art. 8 ustawy w terminie 14 dni od dnia wejścia jej w życie, to należy uznać je za nieprzekonywujące. Dowody zgromadzone w sprawie świadczą o tym, iż skarżąca odebrała przesyłkę z dnia 19 maja 2014 r. zawierającą pouczenie w trybie art. 8 ustawy w dniu 23 maja 2014 r. dowodami tymi są, duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, standardowe pismo z pouczeniem z daty 19 maja 2014 r. załączone do przesyłki ( k - 1 akt administracyjnych ) oraz kserokopie książki nadań korespondencji i śledzenia przesyłki z których wynika zarówno jaka korespondencja została nadana ( nr pisma ), i że nastąpiło jej odebranie w placówce poczty na skutek podjęcia awiza z daty o dzień wcześniejszej. Twierdzenia skarżącej D. I., a właściwie jej pełnomocnika córki S. I., iż brak oryginału potwierdzenia odbioru korespondencji, na którym widniałby jej podpis świadczy o tym, że przesyłka nie została doręczona, są w ocenie Sądu jednie nieudolną próbą wykazania braku pouczenia. W przypadku zaginięcia oryginału potwierdzenia odbioru poczta wystawia duplikaty dokumentu na podstawie wewnętrznej dokumentacji w tym śledzenia przesyłki. Przesyłki polecone są monitorowane po to właśnie aby można było je również skutecznie reklamować, a Poczta nie miła żadnego interesu w tej sprawie w potwierdzaniu nieprawdy co do losu przesyłki. Kolejnym, pośrednim dowodem na to, iż skarżąca - jej pełnomocnik została pouczona w trybie z art. 8 ustawy jest data wypełnienia wniosku przez S. I. w dniu 12 września 2014 r., był to piątek, nie wiadomo tylko dlaczego wniosek został nadany dopiero 18 września 2014 r. Należy również wskazać, że w maju 2014 r. roku jedyną korespondencją kierowaną do skarżącej było właśnie to pouczenie a wiec inne pismo nie mogło być jej doręczone. Warto też teoretycznie rozważyć, czy w ogóle fakt niepoinformowania strony o konieczności złożenia wniosku będzie miał wpływ na upływ ustawowego terminu. W ocenie Sądu, skoro termin z art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego to jest on nieprzywracany. Wykluczone jest wobec tego wydanie postanowienia zarówno o przywróceniu terminu jak i o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu materialnego. Wydaje się jednak, że w sprawie niniejszej organ I instancji powinien raczej odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, gdyż wniosek był złożony po terminie prawa materialnego, wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa przyznania świadczenia jest bowiem rozstrzygnięciem merytorycznym, jednakże skoro organ administracji prowadził postępowanie w sprawie – przeprowadził wywiad środowiskowy, gromadził materiał dowodowy do wydania decyzji, dlatego też w ocenie Sądu ostatecznie została wydana właśnie decyzja odmowna, która jednak odpowiada prawu, gdyż spóźniony wniosek nie może doprowadzić do uzyskania świadczenia na gruncie omawianej ustawy i to niezależnie, czy było stosowne pouczenie doręczone stronie czy tez nie. Oczywiście wykazany brak pouczenia w sytuacji odmowy świadczenia z uwagi na spóźniony wniosek może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą za poniesioną szkodę ale na zasadach ogólnych, czyli wynikających z kodeksu cywilnego. Mając powyższe na względnie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS