II SA/Łd 732/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wejścia na teren nieruchomości 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. M. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złote tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. W dniu 4 sierpnia 2006 roku J.K. wystąpił do Starosty Powiatowego w Z. o wydanie decyzji w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej przy ul. A 11 w C., obr. K., działka nr 211/8, której właścicielem jest I.D. celem wykonania robót budowlanych na własnej nieruchomości, polegających na otynkowaniu i pomalowaniu ściany budynku garażowego położonego na działce nr 211/7. Do wniosku dołączona została kopia pisma skierowanego do I.D. (Ł.) o wyrażenie zgody na wejście na teren jej działki wraz z kopiami dowodów jego nadania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości stanowiącej własność I.D. (Ł.) w celu wykonania robót tynkarskich zabezpieczających ścianę istniejącego budynku garażowego realizowanego na podstawie decyzji Wójta Gminy O. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wyznaczono granice niezbędnego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, wskazano termin rozpoczęcia i czas trwania robót budowlanych oraz nakazano prowadzenie robót zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem warunków umożliwiających korzystanie przez właściciela z pozostałej części nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania I.D., działając na podstawie art. 138 par. 2 kpa, uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestorem budynku garażowego jest nie tylko J.K., ale i E.K. i K.K., jako współwłaściciele nieruchomości przy ul. A 9 w C. Na ich rzecz zostało bowiem wydane pozwolenie na budowę, zatem z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie wejścia na teren sąsiedniej działki powinni wystąpić wszyscy inwestorzy. Ponadto organ I instancji nie wskazał którędy będzie możliwy dostęp do terenu przeznaczonego do czasowego zajęcia, nie wyjaśniono również, na jakiej podstawie określono długość pasa podlegającego zajęciu. Pismem z dnia 21 marca 2007 roku Starosta [...] wezwał J.K. do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie upoważnienia do działania w imieniu wszystkich inwestorów. W dniu 26 marca 2007 roku J.K. uzupełnił braki formalne wniosku, załączając pełnomocnictwa udzielone przez E.K. i K.K. Wnioskodawca wyjaśnił jednocześnie, iż długość pasa podlegającego zajęciu (14 m) wynika z konieczności zapewnienia wejścia na teren od strony jego nieruchomości, zaś przygotowywanie materiałów budowlanych odbywać się będzie również na terenie jego działki. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w C., przy ul. A 11, obr. K., stanowiącej własność I.D., w celu wykonania robót tynkarskich. Decyzja określiła cel i zasady wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w następujący sposób: - oznaczono pas niezbędnego wejścia o wymiarach 2,5 m na 14 m, przylegający bezpośrednio do działki nr 211/7, na którym ustawione zostaną rusztowania w celu wykonania niezbędnych robót; - dostęp do pasa zapewniony będzie przez fragment działki przylegający do działki inwestora poza obrysem budynku ; - wskazano, iż termin rozpoczęcia robót biegnie od 7 dnia licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, oznaczono czas trwania robót na 3 dni, wskazano, iż roboty mogą trwać w porze dziennej ; - roboty należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, z zachowaniem warunków bhp, w sposób niepowodujący zniszczeń terenu wokół budynku i uszkodzenia jego substancji; - zobowiązano inwestora, aby po ukończeniu robót uporządkował teren i doprowadził go do stanu poprzedniego oraz naprawił ewentualne szkody na zasadach wynikających z kodeksu cywilnego; - zobowiązano inwestora do wykonania robót bez zbędnej zwłoki z zachowaniem prawa właściciela do korzystania z pozostałej części nieruchomości; W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż mimo wniosku inwestora o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości, I.D. nie wyraziła takiej zgody, o czym świadczy pismo z dnia 22 grudnia 2005 roku skierowane do organu. Organ potwierdził również konieczność wykonania wskazanych przez inwestora robót zabezpieczających na budynku garażowym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I.D., wskazując, iż wyrażała zgodę na wybudowanie budynku garażowego przy granicy, nie zaś w granicy nieruchomości, jednak J.K. postąpił wbrew poczynionym wcześniej ustaleniom, iż ściana stanie w odległości 0,5 metra od granicy działki. Ponadto odwołująca się podniosła, że wybudowany budynek użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku garażowego, zaś powstał budynek garażowo - mieszkalny. Pismem z dnia 19 czerwca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poinformował Wojewodę [...], iż została przeprowadzono kontrola na nieruchomości przy ul. A 11, podczas której stwierdzono, iż budowa została zakończona, a teren po budowie uporządkowany. Na podstawie porównania garażu dobudowanego do istniejącego budynku letniskowego z projektem budowlanym nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, który to organ nie wniósł sprzeciwu co do użytkowania garażu. Natomiast odnośnie zmiany sposobu użytkowania stwierdzono, iż w części garażu znajduje się pomieszczenie mieszkalne, a J.K. zobowiązany został do doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji prawidłowo ocenił potrzebę wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych wskazanych w złożonym wniosku oraz prawidłowo określił granice wejścia na teren tejże nieruchomości; odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż przesłanką niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest posadowienie budynków w granicy działki sąsiedniej, gdy nie ma innej możliwości naprawienia ubytków jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej, a o prawidłowym zastosowaniu przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie decyduje zaś legalność budynku, w którym mają być prowadzone roboty budowlane. Ponadto organ zauważył, iż zakres robót niezbędnych do przeprowadzenia przez inwestora nie podlega ocenie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, iż pojęcia "w granicy" i "przy granicy" są tożsame, gdyż oznaczają budowę obiektu bezpośrednio w linii stanowiącej geodezyjnie wyznaczoną granicę pomiędzy działkami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I.D. zawarła argumenty podnoszone już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 12 listopada 2007 roku pełnomocnik skarżącej podniósł, iż warunkiem zastosowania przepisu art. 47 ustawy Prawo budowlane jest wystąpienie do właściciela sąsiedniej nieruchomości o wyrażenie zgody przed rozpoczęciem robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor nie wystąpił o wyrażenie zgody przed rozpoczęciem robót, lecz w trakcie ich trwania. W opinii pełnomocnika strony, inwestor powinien wystąpić o wyrażenie zgody przed rozpoczęciem budowy garażu, skoro tego nie uczynił nie może żądać, aby organ wydał pozytywną dla niego decyzję na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane. Ponadto inwestor wystąpił do właściciela działki sąsiedniej o zgodę podając jedynie termin prac, podczas gdy pominięte zostały kwestie ich zakresu i rekompensaty. Skoro inwestor nie wykazał, iż próbował uzgodnić wszystkie warunki wejścia na teren nieruchomości, organ administracji nie może wydać stosownej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest zobowiązany przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa powyżej, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Jak wynika z powyższych przepisów, rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie podstawowe okoliczności, a mianowicie: 1) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 2) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli organ stwierdzi, iż nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane winien wydać decyzję odmowną (vide: Prawo budowlane. Komentarz. red. Z . Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 482). Odnośnie pierwszej z przesłanek należy zauważyć, iż organ słusznie przyjął, że inwestor takiej zgody nie otrzymał. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma J.K. skierowanego do I.D. z dnia 10 października 2005 roku i zawierającego prośbę o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości celem przeprowadzenia robót budowlanych, kopia dowodu nadania tegoż pisma, a także kopia potwierdzenia odbioru pisma przez matkę I.D. – B.M. Należy przyjąć, iż prośba inwestora dotarła do właścicielki działki nr 211/8, mimo że formalnie posiada ona inny adres zameldowania, niż ten, pod który skierowana została prośba inwestora. Matka skarżącej zobowiązała się bowiem oddać pismo do rąk adresatki, o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ponadto o znajomości treści pisma świadczy również fakt, że I.D. w piśmie z dnia 22 grudnia 2005 roku skierowanym do Starosty [...] zgody na udostępnienie swojej działki nie wyraziła. Niezależnie od powyższego nie można podzielić poglądu prezentowanego przez pełnomocnika skarżącej, że o wyrażenie zgody wystąpić winni wszyscy inwestorzy budynku garażowego usytuowanego na działce nr 211/7 (współwłaściciele działki). W ocenie tut. Sądu wystąpienie do właściciela działki sąsiedniej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wejście na jej teren choćby przez jednego z inwestorów i brak uzyskania takiej zgody wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - nieuzgodnienia warunków wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie, na uwadze przy tym należy mieć okoliczność, iż J.K. legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym przez E.K. i K.K. do występowania w sprawie uzyskania pozwolenia wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie zasługuje również na aprobatę twierdzenie, iż warunkiem wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest brak uzgodnienia warunków wejścia z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, o które inwestor nie występował, nie zaś jedynie brak zgody na wejście na teren działki. Powyższe nie znajduje oparcia w treści przepisu ust. 1 art. 47 ustawy Prawo budowlane, który dla wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wymaga uzyskania zgody jej właściciela oraz uzgodnienia warunków wejścia. Oczywistym wydaje się jednak fakt, że w przypadku braku zgody na wejście na teren działki nr 211/8, rozważania w zakresie warunków wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej wydają się być bezprzedmiotowe. Drugą przesłanką wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, jak wskazano wcześniej, jest stwierdzenie faktycznej niezbędności udostępnienia tejże nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie celem inwestora jest wykonanie robót polegających na otynkowaniu i pomalowaniu budynku garażowego posadowionego w granicy działki, co jest konieczne dla zabezpieczenia obiektu przed wilgocią z zewnątrz. Skoro zatem budynek położony jest w granicy działek, należy podzielić stanowisko inwestora oraz organów administracji, iż nie ma innej możliwości przeprowadzenia robót budowlanych, jak z wykorzystaniem dostępu od strony nieruchomości sąsiedniej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd, iż przesłanka niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej zachodzi zwłaszcza wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a nie ma innej możliwości dokonania robót jak tylko przez wejście na teren posesji sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 roku o sygn. akt II OSK 15/05). W literaturze przedmiotu podkreśla się ponadto, iż przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy wejście na teren nieruchomości sąsiedniej ma jedynie ułatwić czy usprawnić przeprowadzenie prac przygotowawczych lub robót budowlanych, gdyż przepis ten należy interpretować ścieśniajaco (vide: Prawo budowlane. Komentarz. red. Z . Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 481). W rozpoznawanej sprawie inny sposób przeprowadzenia robót budowlanych nie jest możliwy, zatem przesłanka niezbędności została spełniona. Abstrahując od powyższego wypada wskazać, iż Starosta [...] i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzili, iż wykonanie powyższych robót jest niezbędne dla zabezpieczenia budynku, a ich wykonanie nastąpi w ramach udzielonego decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] Nr [...] pozwolenia na budowę. Inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu po dokonaniu w dniu 5 kwietnia 2004 roku zawiadomienia o zakończeniu budowy, w stosunku do którego nie został wniesiony sprzeciw. Zgłoszenie zakończenia budowy i rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego oznacza w przekonaniu składu orzekającego, iż roboty polegające na otynkowaniu i pomalowaniu budynku stanowią odrębny, kolejny etap robót budowlanych. Powyższe zaś oznacza, iż zgoda na ich przeprowadzenie nie była wymagana przez rozpoczęciem budowy obiektu budowlanego w roku 2003, lecz przed podjęciem faktycznego zamiaru dokonania tych konkretnych robót budowlanych, objętych wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2006 roku. W konsekwencji, wbrew poglądowi pełnomocnika skarżącej, nie można uznać, iż wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, zgłoszone w październiku 2005 roku, było żądaniem spóźnionym. Na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie może mieć również wpływu podnoszona w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą okoliczność, iż inwestorzy zmienili samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynek garażowy zmienił swoje przeznaczenie na mieszkalno - garażowe. Przedmiotem postępowania jest bowiem rozważenie niezbędności wejścia na teren nieruchomości i organ administracji powinien ograniczyć się do oceny tejże niezbędności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2003 roku o sygn. akt II SA/Łd 268/01). Jednocześnie należy stwierdzić, iż decyzja w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości spełnia warunki, o których mowa w treści art. 47 ust. 2 zd. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Reasumując, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem przesłanek wynikających z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a Sąd nie dopatrzył się uchybień prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349) Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej kwotę 240,00 złotych (powiększoną o podatek od towarów i usług – 52,80 złotych) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. A.G.