II SA/Łd 732/12

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2012 roku sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku handlowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Gminy i Miasta D. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 pkt. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 107 k.p.a. w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowego o budynek zaplecza magazynowego dla sklepu firmowego "G." na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości D., uznając, że spełnione zostały wymagania określone w art. 61 u.p.z.p. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów przeprowadzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w treści decyzji organ określił warunki inwestycji, w tym wymagania dotyczące: - nieprzekraczalnej linii zabudowy- wskazując, że nie dotyczy ona przedmiotowej inwestycji, - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksimum 1:3 (0,3). - szerokości elewacji frontowej: 9,8 m +/- 20%, - wysokości elewacji frontowej budynku - maksimum 4 m. - geometrii dachu, wskazując, że kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek kalenicy należy ustalić projektem budowlanym z zachowaniem następujących wartości: nachylenie połaci dachowych do 45° kierunek głównej kalenicy prostopadły do frontu działki, wysokość do kalenicy do 9,20 m dopuszcza się zastosowanie dachu wielospadowego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i W. S. w części dotyczącej: - rodzaju inwestycji, - warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, - warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, - wymagań dotyczących interesów osób trzecich. W treści odwołania zarzucili: - obrazę przepisów prawa procesowego w tym art. 75, 76, 77 i 78 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodów i nie wyjaśnienie ich w toku sprawy; - obrazę § 12 ust. 5 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - obrazę przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. wprowadzającego klasyfikację zjazdów na posesję, który jednoznacznie określa, że zjazd publiczny to zjazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, - unormowań prawnych PGKiM w D. w sprawie wykonywania nowego przyłącza kanalizacyjnego, - obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.: - teren nie ma dostępu do drogi publicznej — brak projektowanego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oraz uzgodnień w tym zakresie, - istniejące uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. - brak zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że organ nie zażądał od inwestora przedłożenia decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek handlowy, nie przeprowadził dowodu z zeznań M. P. w sprawie sygn. akt [...] toczącej się przed Sądem Rejonowym w O., na okoliczność wykonania wspólnie z D. P. samowoli budowlanej - przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości ozn. nr ewid. [...] w D.. Nadto, brak jest w aktach sprawy aktualnej mapy wraz z naniesieniami przyłącza kanalizacyjnego wykonanego nielegalnie. Odwołujący się zarzucili, że inwestorzy wyszli poza granice działki ozn. nr ewid. [...] i naruszyli stan ich posiadania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa z wniosku D. P. o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zadania była już trzykrotnie przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co znalazło wyraz w decyzjach z dnia [...] z dnia [...] oraz z dnia [...], mocą których uchylono poprzednie decyzje organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, które organ powinien wziąć pod uwagę w toku powtórnego postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że na gruncie powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o możliwości powstania nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego, bowiem nie należą one do materii z zakresu planowania przestrzennego. Dalej organ wyjaśnił, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są zaś przepisami prawa cywilnego - art. 199-205 i następnymi k.c.. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Wymagania te organ I instancji określił w pkt 2.4. skarżonej decyzji, a z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wiążą one organ właściwy w sprawie pozwolenia budowlanego, co oznacza, że muszą być one uwzględnione przy projektowaniu nowej zabudowy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i techniczno-budowlanych, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nawet samowola budowlana nie wyłącza możliwości ustalenia w drodze stosownej decyzji warunków zabudowy dla takiego obiektu, a innymi słowy nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny zgodności takiego obiektu z przepisami u.p.z.p.. Rolą postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest bowiem ustalenie zgodności budynku objętego samowolą z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności organ wskazał, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie mają znaczenia okoliczności podnoszone w odwołaniu, dotyczące samowolnego wykonania urządzeń kanalizacyjnych (a co za tym idzie przesłuchania świadków na tę okoliczność), usytuowania w granicy działki (czy też poza tą granicą) budynku podlegającego rozbudowie, skoro sama rozbudowa jest realizowana poza granicą nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu aktualności mapy, czy miejsc parkingowych Kolegium wskazało, iż odniosło się w tym zakresie w poprzednich decyzjach. Nie znalazł też uzasadnienia w opinii organu zarzut dotyczący braku zjazdu publicznego, bowiem inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi wojewódzkiej. Do ustalenia cech obiektu posłużyła organowi pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w oparci u o wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprecyzowana w toku postępowania odwoławczego. Jej wyniki pozwoliły na określenie warunków dla planowanej zabudowy, będących merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 ustawy. Organ wskazał, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego, zabudowy mieszkalno-usługowej, usługowo-handlowej oraz gospodarczej. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku zaplecza magazynowego będzie służyć prowadzonej działalności handlowej. Poza tym teren ma dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej, a ze względu na usytuowanie budynku na tyłach działki nie zachodzi konieczność ustalania linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony na maksimum 30% (0.3) na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, przy czym średni wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 30.42%. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej budynków analizowanych z tolerancją +/- 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia, przy czym o ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Do decyzji załączono kserokopię uzupełnienia analizy urbanistycznej z dnia 16 kwietnia 2012 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli B. i W. S., zaskarżając decyzję części dotyczącej rodzaju inwestycji, warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Skarżący powielili zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wskazali, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dodał, że wbrew zarzutom skargi mapa przedstawiona przez inwestora spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej widnieje pieczątka, z treści której wynika, że nie może ona służyć celom projektowym, a zatem nie musi zawierać elementów związanych z uzbrojeniem terenu. Mapa zawierająca elementy uzbrojenia wymagana będzie na etapie projektowania zabudowy. Zarzut dotyczący obsługi komunikacyjnej organ uznał za nieuzasadniony, bowiem na działce objętej zamierzeniem, która przylega do drogi wojewódzkiej, występuje zabudowa pierzejowa, a inwestycja dotyczy budowy zaplecza magazynowego w głębi działki. Nadto, brak jest możliwości ustalenia miejsc parkingowych na terenie tej działki, a decyzja ustalająca warunki zabudowy została uzgodniona z zarządcą drogi wojewódzkiej, tj. z Zarządem Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu została poddana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, w stosunku do której toczy się postępowanie legalizacyjne. Nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy na tym etapie weryfikacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Nie podlega nadto wykonaniu ani nie nadaje się do wykonania, co powoduje, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Łd 1064/07,LEX nr 493239) Ustalenie warunków zabudowy poddane jest reżimowi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717, ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Wymagania dla nowej zabudowy określają w szczególności przepisy art. 4 Sąd podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie za wadliwe należy uznać jedynie odwołanie się organu do uzasadnień zawartych w poprzednich decyzjach. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej umotywowanie, co oznacza, że każda decyzja winna posiadać autonomiczne i wyczerpujące uzasadnienie. Niemniej uchybienie to nie ma wpływu na wynik postępowania. Materiał zgromadzony w sprawie pozwala bowiem w pełni na ocenę zarówno przebiegu postępowania jak i wydanych rozstrzygnięć. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie. Również w sytuacji, gdy obiekt taki istnieje, rolą organu administracji jest określenie warunków zabudowy i wskazanie parametrów, jakie inwestycja winna spełnić stosownie do wymogów art. 61 u.p.z.p. Organ przesądza więc jedynie o możliwości istnienia inwestycji. Należy przy tym pamiętać, co słusznie podkreślał organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, że w świetle art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Przy tym, co istotne organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Zatem i przepisy zawarte w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jako rozporządzenie wykonawcze do przepisów ustawy Prawo budowlane nie mogą być uznane za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z powyższych uwag wynika wprost, że nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodność inwestycji z tymi właśnie przepisami należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i na tym etapie podlega weryfikacji. Zgodność tę bada również organ prowadzący postępowanie legalizacyjne. W niniejszym postępowaniu organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku magazynowego usytuowanego w głębi nieruchomości. I tylko to zamierzenie mogło stanowić przedmiot rozważań w tym postępowaniu. Organ nie ma instrumentów prawnych do badania w tym postępowaniu zarzutów dotyczących innego zamierzenia inwestycyjnego – w tym przypadku budynku handlowego, jego przeznaczenia, usytuowania, istniejących przyłączy technicznych. Inwestycja ta w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie Nie są więc uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 75 i 76 k.p.a. polegającego na pominięciu wniosków dowodowych związanych z budynkiem handlowym. Nie można się również zgodzić z zarzutem dotyczącym ustalenia warunków zjazdu z nieruchomości. Inwestor legitymuje się ostatecznym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Zarządcy Dróg uzgadniającym zjazd. Przede wszystkim jednak zasadnie organ odwołuje się do faktu, że inwestycja realizowana jest w głębi nieruchomości oraz że budynek magazynowy nie generuje nowego rodzaju działalności inwestora, ma charakter inwestycji pomocniczej dla prowadzonej już działalności usługowej, nie służy jej poszerzeniu. Oznacza to, że nie powstaje nowa inwestycja, powodująca konieczność urządzenia nieistniejącego jeszcze w tym miejscu zjazdu. Z akt sprawy bowiem nie wynika, aby to przedsięwzięcie miało charakter inwestycji służącej samodzielnej, odrębnej działalności, co powodowałoby konieczność rozważenia na tym etapie postępowania innego, niż istniejący zjazdu czy rozwiązań miejsc parkingowych. Zasadnie w tej sytuacji organy ustaliły, ze inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Trafnie również organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa wymagana na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Taką też mapą dysponuje organ w niniejszej sprawie. Nie jest zatem wymagana mapa do celów projektowych, stąd zarzut dotyczący jej braków (elementów uzbrojenia) nie może się ostać. Z powyższych rozważań wynika, że skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Dodatkowo należy wskazać, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach decyzji, zarzuty skargi w znacznej mierze na tym etapie (ustalania warunków zabudowy) są przedwczesne. Odnoszą się bowiem do kolejnego etapu oceny procesu inwestycyjnego, pozwolenia na budowę – czy jak w tym przypadku – etapu ostatecznej oceny możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. n.k-o.