II SA/Łd 734/07

Dnia 31 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Tomasza Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie: [...] w przedmiocie odmowy przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru: - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], Nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. – dalej zwanej "ARiMR", po rozpatrzeniu odwołania J. J., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] roku, którą przyznano J. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych oraz odmówiono przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji publicznej II instancji podał, że w dniu 12 maja 2006 roku J. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, deklarując do przyznania płatności bezpośrednich 43 działki rolne. W dniu 29 czerwca 2006 roku J. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarował przyznanie płatności cukrowej na skutek objęcia umową dostawy 2.520 ton buraków cukrowych - do wniosku załączył Umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych nr [...] na dostawy w kampanii cukrowej 2006/2007, zawartą w dniu 29 kwietnia 2006 roku z A Spółka Akcyjna. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., decyzją z dnia [...] roku, przyznał J. J. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 413.983,37 złotych, w tym z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej - 199.736,63 złotych, Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 206.949,09 złotych i Uzupełniającej Płatności Obszarowej do upraw chmielu - 7.297,65 złotych oraz odmówił przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji I instancji, powołując się na art. 6a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, jako przyczynę odmowy przyznania płatności cukrowej wskazał niedostarczenie przez wnioskodawcę umowy dostawy buraków cukrowych, z której wynikałoby prawo do ubiegania się o przyznanie płatności. J. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem odwołującego się wszystkie, przewidziane prawem warunki do otrzymania płatności zostały spełnione. Wskazał, iż warunek uregulowany w § 1 pkt 6 umowy kontraktacji, zgodnie z którym, jeśli producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru na rok 2006/2007, buraki zakontraktowane w oparciu o dodatkowe prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych zostaną potraktowane jako buraki pozakwotowe, nie ma znaczenia w sprawie, albowiem decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2006 roku A SA otrzymała dodatkowe limity produkcyjne na wypłaty dla plantatorów, którzy zawarli umowy na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. przedstawiając motywy decyzji z dnia [...] roku zauważył, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ administracji II instancji wskazał, iż ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w art. 6a ust. 1 pkt 6 powołuje się na art. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 roku w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.Urz.UE.L. Nr 58, str. 1), który określa wymogi formalne umowy dostawy. Zgodnie z treścią tego przepisu oprócz warunków regulujących zakup, dostawę, odbiór i płatność za buraki, umowa powinna zawierać rozróżnienie, w zależności od tego, czy cukier, który ma zostać wyprodukowany z buraków cukrowych, będzie cukrem kwotowym, czy pozakwotowym. Ponieważ, w myśl art. 6a ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, podstawą naliczania płatności jest ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego, umowa dostawy buraków cukrowych powinna w sposób jednoznaczny i pewny wskazywać ilości buraków kwotowych objętych umową. Dołączona do wniosku umowa Nr [...] wskazuje, iż zakontraktowana przez producenta cukru, w oparciu o nabyte od plantatora dodatkowe prawo uprawy i dostawy buraków cukrowych, ilość buraków kwotowych wynosi 2.250 ton, a w przypadku, gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru, wszystkie buraki dostarczone przez plantatora będą uznane za buraki pozakwotowe w roku gospodarczym 2006/2007. Zdaniem organu administracji II instancji w sprawie brak jest dowodów potwierdzających, iż w warunek wynikający z umowy Nr [...] ziścił się, a buraki cukrowe objęte tą umową zostały przeznaczone do produkcji cukru kwotowego. Producent nie przedstawił dokumentów poświadczających, że producentowi cukru przyznano dodatkową kwotę cukru, a tym samym nabył on prawo do uprawy i dostawy buraków cukrowych kwotowych w ilości określonej w umowie. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. za uznaniem, że buraki cukrowe objęte dodatkową umową kontraktacji nie mogą być objęte płatnością cukrową za 2006 rok przemawia również brzmienie art. 142a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz.UE.L. Nr 345, str. 1 ze zm.), który wskazuje artykuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L. Nr 141, str. 18-58, ze zm.), mające zastosowanie w ramach oddzielnej płatności z tytułu cukru. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w przypadku tego schematu pomocowego, nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, dopuszczający możliwość składania zmian do wniosku. Organ administracji II instancji zgodził się natomiast z wnioskodawcą, iż umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, zawarta po przyznaniu producentowi cukru dodatkowej kwoty cukru, może stanowić podstawę ubiegania się o płatności cukrowe. J. J. może więc się ubiegać o przyznanie płatności cukrowej w oparciu o umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, jeżeli będą spełnione warunki formalnoprawne warunkowej umowy dostawy buraków cukrowych. Rolnik zobowiązany jest dołączyć do wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2007 oświadczenie producenta cukru potwierdzające spełnienie warunku zawartego w umowie dostawy buraków cukrowych oraz że ilość buraków cukrowych objętych umową jest zgodna z przyznaną producentowi cukru dodatkową kwotą cukru. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] roku J. J. podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia 4 grudnia 2006 roku, przyznał A SA dodatkowe limity produkcyjne na wypłaty dla plantatorów, którzy zawarli takie umowy kontraktacyjne na dostawy w kampanii cukrowniczej roku 2006/2007. Zdaniem skarżącego fakt ten był znany organowi administracji z urzędu. W związku z powyższym umowa spełnia wymogi formalne, o których mowa w art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 roku w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Skarżący podkreślił, iż wprawdzie umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 nie jest umową rezultatu, ale jej byt prawny i moc obowiązująca uzależnione są od stosownej decyzji administracyjnej. Skoro odpowiednia decyzja została wydana, to umowa wiąże strony, a brak decyzji w chwili zawarcia umowy nie ma znaczenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, poza argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, organ administracji II instancji stwierdził, że umowa nr [...] nie wskazuje w sposób jednoznaczny i pewny ilości zakontraktowanych buraków kwotowych. Przedmiotowa umowa jest umową warunkową, w której powstanie skutków czynności prawnej uzależnione jest od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Skutki prawne umowy, obejmujące m.in. prawo ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru, powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, o którym mowa w umowie, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero po wydaniu takiej decyzji producent rolny może się ubiegać o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z umowy. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. przyznanie A SA dodatkowej kwoty cukru nie jest ani faktem powszechnie znanym, ani znanym organowi z urzędu, gdyż organ ten nie prowadzi postępowania o przyznanie producentowi dodatkowej kwoty cukru. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 17 października 2007 roku pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżący w istocie nie traci dopłaty do buraków kwotowych, o ile w przyszłym roku przedstawi umowę kontraktacji i zaświadczenie, że buraki zostały dostarczone w roku poprzednim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). W myśl art. 6a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 roku, Nr 6, poz. 40 ze zm.) producentowi rolnemu, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który zawarł na rok 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz.UE.L. Nr 58 z 28.02.2006, str. 1) przysługuje płatność cukrowa. Wysokość płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 318/2006 i stawki tej płatności na 1 tonę buraków cukrowych. Zgodnie z treścią art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 umowy dostawy muszą zawierać rozróżnienie w zależności od tego, czy cukier, który ma zostać wyprodukowany z buraków cukrowych będzie cukrem kwotowym, czy pozakwotowym oraz odpowiadać warunkom sprzedaży ustanowionym w załączniku II, w szczególności w odniesieniu do warunków regulujących zakup, dostawę i płatności za buraki. W załącznik II do rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 postanowiono natomiast, iż umowy dostawy są sporządzane na piśmie dla określonej ilości buraków kwotowych, określają możliwości dostawy dodatkowej ilości buraków i określają warunki takich dostaw. Jednocześnie w art. 8 przedmiotowego rozporządzenia przewidziano, iż najpóźniej do dnia 30 września 2007 roku każde przedsiębiorstwo cukrownicze może się zwrócić do Państwa Członkowskiego o przydział dodatkowej kwoty cukru. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi żaden z powyższych przepisów nie uzależnia przyznania dopłat od faktu przysługiwania producentowi cukru kwoty produkcyjnej cukru kwotowego na dany rok gospodarczy w chwili zawierania umowy dostawy buraków cukrowych albo w chwili składania przez plantatora wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru. Z tego względu w sprawie znajdują zastosowanie ogólne reguły postępowania administracyjnego. Zauważyć trzeba, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego zawsze mogą się pojawić zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa zgodnie się natomiast przyjmuje, że zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej. W przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji winien zatem ocenić stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 617). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż organy administracji publicznej winny oceniać przesłanki przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru nie na dzień złożenia wniosku, ale na dzień wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, to na organach administracji ciążył obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organów administracji było również ustalenie, czy przedłożona przez skarżącego umowa dostawy buraków cukrowych w chwili wydawania decyzji odpowiadała wymogom art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. Obowiązek rozróżnienia w umowie dostawy, czy cukier wyprodukowany z dostarczonych buraków cukrowych będzie cukrem kwotowym, czy też cukrem pozakwotowym nie może być rozumiany, jako obowiązek ujęcia w umowie ilości zakontraktowanych buraków za pomocą określonej liczbą ilości jednostek miary. Wystarczającym jest bowiem posłużenie się klauzulą umowną, która pozwala na rozróżnienie cukru kwotowego od bezkwotowego. Nie można także zapominać, iż w art. 8 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 zamieszczono rozwiązanie umożliwiające wystąpienie przez producentów o dodatkowe kwoty cukru. Rada (WE) zamieszczając powyższe rozwiązanie postanowienie pośród przepisów regulujących przesłanki przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru z pewnością nie przewidziała wyłączenia z tego schematu pomocowego buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego w ramach kwot dodatkowych. Odmowa przyznania dopłat plantatorom, którzy dostarczyli buraki objęte kwotami dodatkowymi byłaby zatem sprzeczna z celem opisanej wyżej regulacji. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika organu administracji, iż w tym samym stanie faktycznym, pomimo wydania decyzji ostatecznej, skarżący mógłby ponownie ubiegać się o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru. W ocenie Sądu działanie takie naruszałoby zakaz rozstrzygania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną i skutkowało obowiązkiem stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Powracając do ciążącego na organach administracji obowiązku ustalenia stanu faktycznego w sprawie na dzień wydania decyzji, stwierdzić należy, iż fakt przyznania A SA, decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2006 roku, dodatkowych limitów produkcyjnych na wypłaty dla plantatorów, którzy zawarli umowy kontraktacyjne w kampanii cukrowniczej 2006/2007 nie był znany organowi administracji I instancji z urzędu, ani nie był okolicznością powszechnie znaną. Z umowy kontraktacji wynikało jednakże, że producent cukru złożył wniosek o dodatkowe limity na produkcję cukru. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji było ustalenie przed wydaniem decyzji, czy producent cukru złożył wniosek w tym przedmiocie oraz czy decyzja taka została wydana. Treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwoliłaby zaś na ustalenie ilość buraków kwotowych dostarczonych przez skarżącego. Nie ulega także wątpliwości, iż uchybienie powyższe mogło być konwalidowane na etapie postępowania przed organem administracji II instancji. Skarżący podnosił w odwołaniu, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyznał dodatkowe limity produkcyjne A SA. Organ administracji II instancji obowiązany był zatem ustalić treść tej decyzji oraz rozważyć jej skutki w świetle przedłożonej umowy kontraktacji. Wyjaśnienie tych okoliczności z pewnością nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane pomimo braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie na dzień wydania tych decyzji. Okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji, żądając od skarżącego uzupełnienia braków wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru, dopuściły się również błędnej wykładni art. 6a ust. 1 pkt ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w związku z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem regulacji, która nakładałby na producenta rolnego obowiązek przedłożenia umowy dostawy buraków cukrowych, w której ilość buraków kwotowych wyrażona jest za pomocą określonej liczby jednostek miary z jednoczesnym wskazaniem, że przedsiębiorstwo cukrownicze dokonuje kontraktacji w ramach przyznanych limitów. Przydzielanie przedsiębiorstwom kwot produkcyjnych jest sposobem zapewnienia plantatorom buraków cukrowych cen wspólnotowych i rynku zbytu dla ich produkcji (por. pkt 6 i 14 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006). Uwzględnienie okresu wegetacji buraków cukrowych, charakteru umowy kontraktacji oraz możliwości otrzymania przez producenta cukru dodatkowych limitów produkcyjnych, skutkuje uznaniem, że wyłączenie możliwości przyznania płatności producentom rolnym, którzy zawarli warunkowe umowy dostawy buraków cukrowych, gdzie w momencie rozstrzygania sprawy administracyjnej warunek uznania dostarczonych buraków za buraki kwotowe został spełniony, należy potraktować jako sprzeczne z celami rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze i ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, do których należy m.in. zapewnienie odpowiedniego poziomu życia wspólnotowym plantatorom buraków cukrowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż przy wykładni przepisów prawa wspólnotowego, inaczej niż ma to miejsce w przypadku przepisów krajowych, wykładnia celowościowa ma pierwszeństwo przed wykładnią gramatyczną. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny wyczerpująco ustalić stan faktyczny w sprawie według stanu na dzień wydania decyzji, w szczególności zaś ustalić wielkość dodatkowej kwoty cukru przyznanej A SA oraz czy dostarczone przez skarżącego buraki cukrowe mieszczą się w tej dodatkowej kwocie cukru. M.P.