II SA/Łd 735/04

Dnia 23 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] Nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku B. S., działając na podstawie art. 156 § l pkt. 2, art. 157 § l, 2, i 3 "kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26 z 1980r. z późn. zmianami)" oraz art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001r., póz. 856 z późn. zmianami) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej siedliska i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia 3 lutego 2004r., B. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji Naczelnika Gminy w R. Nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej siedliska i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha. We wniosku podniosła między innymi, że Naczelnik Gminy w R. wymienioną wyżej decyzją orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego (bez zabudowań) położonego we wsi B., gm. R. oznaczonego numerami działek: 153, 130, 98, 164 i stanowiącego własność W. C. Zgodnie z art. 6 ust. l ustawy z dnia 24.stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przymusowym wykupem na rzecz Państwa mogły być objęte nieruchomości z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha. Zdaniem wnioskodawczyni zatem, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. , organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, proceduje w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy – wadliwej decyzji lecz działa jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14. 08. 1987 r. sygn. akt IV.SA.393/87, ONSA 1990, Nr 1; wyrok SN z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, póz. 258 ). Zgodnie z treścią z art. 156 § l kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: l/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wymienione wyżej przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (Wyrok NSA z dnia 26.września 2000r. sygn. akt V SA 2998/99 ). Jak wynika z akt sprawy, decyzja wydana przez Naczelnika Gminy w R., podjęta została na podstawie art. l, 3 i 6 ust. l ustawy z dnia 24.stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia l marca 1968r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 8, poz. 45 ze zmianami w: 1971 r. Dz. U. Nr 37, poz. 333; 1972 r. Dz. U. Nr 49, poz. 317). Treść norm, zawartych w aktach prawnych, wymienionych wyżej, pozwalała, zdaniem organu nadzoru, na podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zgodnie bowiem z brzmieniem §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia l marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. - ,,§ 2.1. Zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowe o obszarze 0,2 ha mogą być poddane licytacji (art. ust. 2 ustawy) lub przymusowemu wykupieniu (art. 6 ust. 2 ustawy) w razie : l/ gdy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego ulegają likwidacji lub przymusowemu wykupowi, 2/ gdy znajdujące się na działkach siedliskowych zabudowania ze względu na ich rozmiar i stan techniczny są niezbędne do zagospodarowania nieruchomości. 2. Niezależnie od należności za przymusowo wykupione zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowe określone w ust. l właścicielowi przysługuje prawo do: l/ bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w dotychczas posiadanych lub w innych budynkach stanowiących własność Państwa w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb oraz 2/ bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki przyzagrodowej o obszarze do 0,5 ha. 3. prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego, pomieszczenia gospodarczego oraz działki przyzagrodowej o których mowa w ust. 2 ustala Naczelnik Gminy. W świetle powyższego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie można było uznać przedmiotowej decyzji organu I instancji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a tylko w tym przypadku można byłoby stwierdzić jej nieważność. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S. wskazała, iż we wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydanej w dniu 26.czerwca 2003r., w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w Ł., orzeczenie Naczelnika Gminy R. z dnia [...] uznano za rażąco sprzeczne z prawem, wskazując, iż zostały zastosowane "dwa wykluczające się tryby przymusowego wykupu". Za niedopuszczalne uznano także w tymże orzeczeniu zastosowanie przymusowego wykupu także w stosunku do zagrody (siedliska). Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy orzeczenie tegoż organu z dnia [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, obszernie opisując pogląd, wyrażony w decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podniósł, iż "podtrzymuje stanowisko przedstawione (...) w rozstrzygnięciu Kolegium z dnia [...] Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. , wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [..] w części dotyczącej siedliska i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha. W uzasadnieniu ponownie odwołała się do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] (mylnie wskazanego jako decyzja z dnia [...]), w którym wyrażony został pogląd o rażącym naruszeniu prawa, polegającym "na zastosowaniu dwóch wykluczających się trybów przymusowego wykupu" oraz objęciu tymże wykupem również zagrody. Jak wskazała, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nic się w stanie faktycznym sprawy nie zmieniło, zatem zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Naczelnika Gminy w R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć częściowo, jedynie z powodów wskazanych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim podnieść bowiem należy, iż uczestnikiem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] w przedmiocie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego W. C. nie był jeden z jego następców prawnych – M. C., choć organ dysponował postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] w sprawie o sygn. akt I Ns 638/02 z treści którego wynikało jednoznacznie, iż prawo do spadku po W. C. nabyli zarówno skarżąca jak i jej brat M. C. Ponadto w sprawie nie brał udziału aktualny właściciel nieruchomości. Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na jednoznaczne określenie czy przedmiotowe gospodarstwo rolne nadal stanowi własność Skarbu Państwa czy też innych osób (np. czy zostało skomunalizowane) Tym niemniej interes prawny zarówno M. C. jak i aktualnego właściciela nieruchomości, uzasadniający ich przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 16.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), wydaje się oczywisty. Zatem, niezapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, stanowi naruszenie prawa (art. 10 k.p.a.), stanowiące postawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Niezależnie od tego wskazać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza zasady prawa administracyjnego, wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a. oraz wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia bowiem obowiązkom, wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów. Nie może zaś oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem, sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może zatem zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 703/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex Nr 51234) W badanej sprawie natomiast, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do kluczowego dla strony skarżącej argumentu, sprowadzającego się do niedopuszczalnego "łącznego zastosowania dwóch wykluczających się trybów przymusowego wykupu" oraz "zastosowania go także do siedliska". Nie rozważono także stanowiska zajętego uprzednio przez tenże organ w decyzji z dnia [...] choć to w oparciu o nie B. S. zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] Faktem jest, iż rozpoznając przedmiotowy wniosek organ nie był związany stanowiskiem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w innej sprawie. Tym niemniej należyte rozpoznanie sprawy, wymagało rzetelnego ustosunkowania się do argumentów, zawartych we wniosku, zatem również do poglądu zaprezentowanego przez organ w decyzji Nr [..] z dnia [....] Na koniec zaś, nie przesądzając przyszłego, merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, wskazać należy, iż ustawa z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) nie przewidywała instytucji wykupu gospodarstwa rolnego "bez zabudowań". Zasadą bowiem był wykup wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem siedliska i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha, co dotyczyło zarówno nieruchomości nadanych na podstawie przepisów o reformie rolnej lub osadnictwie (art. 6 ust. 1), jak i wszystkich innych nieruchomości, wchodzących w skład gospodarstw rolnych (art. 2 ust.1). W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2.marca 1968r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 8, poz. 45 ze zm.) określono natomiast przypadki licytacji lub przymusowego wykupu również siedlisk i działek przyzagrodowych, jednakże nie wprowadzono instytucji pozostawienia rolnikowi "zabudowań". Cytowane rozporządzenie, wprowadzając możliwość przymusowego wykupu siedliska i działki przyzagrodowej, w § 2 ust. 2, pozostawiało właścicielowi gospodarstwa prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w dotychczas posiadanych lub w innych budynkach stanowiących własność Państwa w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb oraz bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki przyzagrodowej o obszarze do 0,5 ha. Zatem nie tworzyło instytucji "prawa do zabudowań", jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Rozważenia i oceny wymaga zatem również po pierwsze kwestia interpretacji określenia "bez zabudowań" użytego w decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, po wtóre ustalenie czy instytucja zastosowana w tejże decyzji, znana była ustawie, stanowiącej jej podstawę prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28.kwietnia 2004r. Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nie posiadającej przymiotu wykonalności, brak było natomiast podstaw do zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia w trybie art.152 p.s.a.