II SA/Łd 736/01

Dnia 5 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] ([...]); 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. T. kwotę 310 (trzysta dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. IISA/Łd 736/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania P. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakazującej J. P. wykonanie wymiany uszkodzonych elementów balustrady budynku garażu z tarasem, dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. A 12 w Ł., zgodnie z zaleceniami w przedłożonej inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym - w terminie do dnia 30 kwietnia 2001r. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy A z dnia [...], udzielającej I. Z. pozwolenia na budowę garażu z tarasem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 12. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] w trybie art. 54 i 56 Prawa budowlanego z 1974r., zobowiązujące L. i W. P. oraz J. P. do przedłożenia w terminie do 31 marca 2000r. dokumentów pozwalających na doprowadzenie budynku garażu do zgodności z obowiązującymi przepisami. W dniu 29 czerwca 2000r. zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty, z których wynika, że przedmiotowy garaż został wykonany zgodnie z wydanym w 1979r. pozwoleniem na budowę, zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz, że jest w dobrym stanie technicznym, nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia i może być w dalszym ciągu użytkowany. W dniu [...] organ nadzoru I instancji wydał decyzję nr [...] w trybie art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974r., nakazującą J. P. wykonanie wymiany uszkodzonych elementów balustrady budynku garażu oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożył P. T.. Organ odwoławczy podniósł, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1979r., sporny garaż jest samowolą budowlaną. Obowiązkiem nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powstałej pod rządami prawa budowlanego z 1974r. jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem nr [...] wydanym w trybie art. 54 i 56 Prawa budowlanego z 1974r. nałożył na zobowiązanych obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i warunkami technicznymi uwzględniającymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone uzupełnione orzeczenie o stanie technicznym obiektu stwierdza, że jest on w dobrym stanie technicznym, lecz jednak dla celów bezpieczeństwa należy wymienić uszkodzone elementy balustrady. Przedmiotowe orzeczenie zawiera pozytywną opinię p.poż. z dnia 5 stycznia 2001r. oraz opinię z dnia 18 stycznia 2001r. dotyczącą usytuowania garażu w odległości 1,30m od granicy z sąsiednią nieruchomością, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Opinia ta stwierdza, że w rozpatrywanym przypadku należy uznać tą odległość za spełniającą warunki p.poż. i techniczne. Organ odwoławczy podniósł, iż organ nadzoru budowlanego orzekając na gruncie Prawa budowlanego z 1974r., dysponuje dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części na podstawie art. 37 ust. l, bądź też legalizację samowolnej budowy w oparciu o przepisy art. 40 i 42 tej ustawy. Nakaz rozbiórki organ wydaje wówczas, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. l pkt l lub 2, tj. gdy obiekt został wzniesiony pod innego rodzaju zabudowę ( pkt l), bądź gdy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( pkt 2). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., a wykonanie obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji pozwoli na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażu. Uznano, że podnoszona przez skarżącego sprawa niewłaściwego zastosowania w przedmiotowej sprawie Prawa budowlanego z 1974r. jest niezasadna, bowiem organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do ustalenia daty powstania samowoli budowlanej i stosowania przepisów prawa budowlanego obowiązującego w chwili jej powstania. Ponadto art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. wyklucza stosowanie art. 48 w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy. W stosunku do tych obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe. Podnoszone w odwołaniu kwestie pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na powyższe orzeczono, jak w sentencji. W skardze do NSA P. T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy obu instancji, zarzucając rażące naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięć na podstawie art. 40 nieobowiązującego Prawa budowlanego z 1974r. Podniósł ponadto, że organy naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7-10, 61, 77 § 1, 79, 97 § 1 pkt 4 i art. 107. Zarzucił między innymi, iż organ nie miał podstaw do wydania zaskarżonych decyzji bez wcześniejszego rozstrzygnięcia okoliczności, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego, o co wnioskował w piśmie z dnia 11 lutego 1999r., a następnie złożył w tym przedmiocie skargę na bezczynność organu do NSA i w związku z tym przedmiotowe postępowanie winno być zawieszone. W ocenie P. T. decyzja wydana została w oparciu o art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r., a tym samym nie powinna zawierać terminu wykonania prac remontowych, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jej uzasadnienie jest sprzeczne z sentencją i powołaną podstawą prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej P. T. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł o uwzględnienie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Uczestniczki postępowania J. P. i L. P. wniosły o oddalenie skargi i "zalegalizowanie" wzniesionego garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § 1 wskazanej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej unormowania skutkuje uchyleniem decyzji. Okolicznością poza sporem jest, iż decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy A z dnia [...], udzielającej poprzednikowi prawnemu uczestniczki J. P. - I. Z. pozwolenia na budowę garażu z tarasem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 12 z powodu rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ), gdyż nie legitymował się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998r. w sprawie IV SA 1279/96. Wobec faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego ex tunc – od chwili jej wydania, przedmiotowy garaż z tarasem stanowi samowolę budowlaną. Ponieważ został on zrealizowany pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ) - pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w dniu 17 maja 1983r. – nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ). Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 zawartego w Przepisach przejściowych i końcowych Prawa budowlanego z 1994r. – przepisu art. 48 nakazującego wydania decyzji rozbiórkowej w przypadku samowoli budowlanej ( w brzmieniu obowiązującym w okresie wydania przedmiotowych rozstrzygnięć ) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, obowiązującej do 31 grudnia 1994r. Organ rozpatrujący sprawę winien więc przede wszystkim zbadać, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu określoną w punktach 1 i 2 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2/ powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tak więc, aby można było mówić o legalizacji wzniesionego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w oparciu o art. 40 i 42 Prawa budowlanego, najpierw muszą być wykluczone przesłanki z art. 37 ust. 1 tejże ustawy. W tym miejscu zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974r. odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych i wzajemnie się wykluczają. Stanowisko to poparte jest między innymi wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1999r. sygn. IV SA 895/97 – LEX nr 47186. Jednakże należy stwierdzić, iż nie oznacza to konieczności wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej najpierw o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki z art. 37, by następnie móc wydać decyzję w oparciu o art. 40 i 42 tej ustawy. Organ winien bowiem prowadzić wszystkie niezbędne ustalenia w toku tego samego postępowania związanego z samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem zasad proceduralnych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim z art. 7-10, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno bowiem zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie można uznać za zgodną z prawem decyzji administracyjnej podjętej bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organ nie poczynił niezbędnych ustaleń co do wykluczenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1. Wprawdzie skarżący domagał się wydania przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego garażu z tarasem w oparciu o przytoczony wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania co do przesłanki określonej w punkcie 1-szym tego przepisu ( zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym ). Można wprawdzie przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie realizacji obiektu nie wprowadzał dla tego terenu ograniczeń co do możliwości wzniesienia przedmiotowej zabudowy, jednakże należy tę okoliczność wyjaśnić, gdyż wymaga tego przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił ponadto, czy zrealizowanie garażu w miejscu, w jakim to nastąpiło, nie doprowadziło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, co sugeruje skarżący, domagając się rozbiórki garażu. Powołanie się w tym zakresie jedynie na okoliczności wynikające z inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia o stanie technicznym obiektu jest niewystarczające. Organ winien bowiem ustalić, jaki jest sposób zagospodarowania nieruchomością i wyjaśnić np. poprzez przesłuchanie skarżącego, na czym to pogorszenie użytkowania ma polegać. Oceniając jako dowód orzeczenie techniczne, znajdujące się w aktach administracyjnych, należy stwierdzić, że dokonana jest w nim ocena usytuowania garażu od granicy działki w odniesieniu do warunków technicznych obecnie obowiązujących. Tymczasem w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. – w wypadkach wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z unormowania tego wynika więc, że chodzi o ocenę zgodności z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, a nie wydania decyzji. Ponadto należy stwierdzić, iż inwentaryzacja powykonawcza przedmiotowego garażu opracowana w marcu 2000r. wskazuje na to, że został on wzniesiony zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym, pozwoleniem na budowę oraz zmianami wprowadzonymi w trakcie wykonywania robót budowlanych, które nie naruszają architektury, konstrukcji oraz funkcji obiektu i nie mają wpływu na jakiekolwiek zagrożenie. Budynek jest bezpieczny i nadaje się do użytkowania. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie może mieć miejsca w niniejszej sprawie zastosowanie unormowania przewidzianego w art. 40 który, jak to wyżej wskazano odnosi się do wypadków wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami. Gdyby więc okazało się w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, iż wykluczone są przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel winien uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu na podstawie art. 42. Okoliczności dotyczące ujawnienia częściowo uszkodzonej balustrady tarasu, znajdującego się na dachu garażu ( brak niektórych desek, potrzeba konserwacji stalowych kształtowników ), winny bowiem zostać uregulowane przez organ decyzją wydaną na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), a nie w oparciu o art. 40 ustawy z 1974r., jak uczynił to organ. Stosownie bowiem do treści art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Należy przy tym podnieść, iż decyzja taka nie powinna zawierać określenia terminu, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 1999r. sygn. IV SA 920/97 – LEX nr 47839, z dnia 3 września 1996r. sygn. SA/Gd 2336/95 – ONSA 1998/2/49 ). Dodatkowymi - poza wyżej wymienionymi - przyczynami, które zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji, jest okoliczność związana z nierozpoznaniem wniosku złożonego w toku postępowania przez P. T. o wyłączenie z udziału w postępowaniu pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. inspektora B. G.-R.. Zarzut co do braku rozstrzygnięcia tegoż wniosku był już podnoszony w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...], a następnie od decyzji z dnia [...], natomiast w decyzji organu odwoławczego brak jakiegokolwiek odniesienia co do tego wniosku i zarzutu. Ponadto należy podnieść, że ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów wynika, że jednym ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A 12 w Ł. i wieczystym współużytkownikiem ( ¼ udziału ) był B. D. ( nr księgi wieczystej [...] ). Jednym ze spadkobierców po nim ma być I. Ł., jak twierdzi ona sama, składając do organu między innymi wniosek o nakazanie rozbiórki garażu będącego przedmiotem niniejszego postępowania ( pismo z dnia 28 lutego 1999r. ) i zażalenie na bezczynność organu. Brała ponadto udział w oględzinach i składała pisma, np. z dnia 12 lutego 2001r., domagając się traktowania jej na prawach strony ( i jako pełnomocnika matki i rodzeństwa ). Ponieważ załączone do akt pełnomocnictwo z dnia 26 marca 1999r. ( k. 58 akt ) nie wskazywało imienia i nazwiska osoby upoważnionej, a ponadto organ nie dysponował dokumentem obrazującym stan prawny nieruchomości po zmarłym B. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrócił się pismem z dnia [...] do I. Ł. o niezwłoczne przesłanie uwierzytelnionego pełnomocnictwa do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. i przedstawienie stanu prawnego nieruchomości, po czym bez oczekiwania na wykonanie nałożonego obowiązku, w dniu 16 marca 2001r. organ wydał zaskarżoną decyzję. Jak wynika z jej treści nie została ona doręczona I. Ł.. W ocenie Sądu organ dopuścił się w ten sposób naruszenia art. 10 kpa. Reasumując, Sąd z przyczyn wskazanych wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, jak w punkcie 3-im sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania ( wpis sądowy – 10 zł oraz kosztów związanych z udziałem pełnomocnika w osobie radcy prawnego ) orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz.1271 ) oraz art. 200 i art. 205 § 1-3 wskazanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).