II SA/Łd 736/23

Dnia 18 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 maja 2023 r. nr SKO.4114.306.2023 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 kwietnia 2023 roku, znak [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu R.G., prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2023 r. nr SKO.4114.306.2023, po rozpatrzeniu odwołania E.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję, wydaną przez Prezydenta Miasta Łodzi z 20 kwietnia 2023 r., nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi znak: [...] z 22 sierpnia 2005 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 13 września 2006 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 4 października 2018 r. Wnioskiem z 17 lipca 2005 r. E. B. zwróciła się do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - K.B.. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi znak: [...] z 22 sierpnia 2005 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 13 września 2006 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 4 października 2018 r., przyznano E.B. prawo do wnioskowanego świadczenia uznając, iż spełnione zostały kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. 20 kwietnia 2023 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęła informacja, z której wynikało, iż zgon K.B. nastąpił [...] 2017 r. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 kwietnia 2023 r., nr [...], zmieniono decyzję Prezydenta Miasta Łodzi znak: [...] z 22 sierpnia 2005 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 13 września 2006 r., zmienioną decyzją znak: [...] z 4 października 2018 r., w ten sposób, że: przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - K.B., w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 153,00 zł na okres od 1 września 2006 r. do 30 listopada 2017 r.; odmówiono prawa do tego zasiłku w okresie od 1 grudnia 2017 r. Od powyższej decyzji E. B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które zaskarżoną decyzją z 30 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując stan faktyczny sprawy i powołując się na właściwe przepisy ustawy zauważył, że zasiłek pielęgnacyjny dla K.B. od 1 grudnia 2017 r., nie przysługuje. Organ odwoławczy wyjaśnił stronie, iż zasiłek pielęgnacyjny w odróżnieniu od innych świadczeń rodzinnych przysługuje osobie uprawnionej (niepełnosprawnej) na nią samą. Jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, tj. świadczeniobiorcą, jest jego osobistym prawem. Mając na uwadze taki charakter tego świadczenia przyjmuje się, iż jedyną stroną postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zasiłek pielęgnacyjny jest zatem osoba niepełnosprawna, na rzecz której zostało przyznane to świadczenie, a śmierć tej osoby powoduje, że prawo do tego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci uprawnionego. Tym samym, w rozpatrywanym przypadku, w sytuacji gdy zgon strony uprawnionej nastąpił przed wypłatą zasiłku, wypłacony zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie nienależne, co uzasadnia przyjęcie jego zwrotu. Organ wskazał, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390.), nie jest pozostawione uznaniu organów administracji a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Zatem ani organ I instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie jest władne do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom. Reasumując - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca, wskazując iż niezasadnie organ obarczył ją obowiązkiem zwrotu świadczenia po [...] latach od śmierci córki. Skarżąca nie rozumie dlaczego organ, w dobie cyfryzacji, dopiero teraz otrzymał informację o zgonie jej córki, który nastąpił [...] 2017 r. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż nie miała świadomości, że na konto nadal przelewane są pieniądze, gdyż korzysta z niego z mężem, tylko do opłat. Skarżąca wskazała także, że małżonkowie są 75 - letnimi schorowanymi osobami i nie posiadają środków na zwrot świadczeń. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl powyższej regulacji sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Według art. 145 § 3 - w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wskazywane przez stronę skarżącą. Organy dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z póżn. zm.), dalej jako: u.ś.r. Stosownie do art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3). W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną; uprawnienie do jego uzyskania ma charakter stricte osobisty, uzależniony od spełnienia przesłanek z art. 16 ustawy świadczeniach rodzinnych. Konstrukcja tego zasiłku nie pozostawia wątpliwości, że przysługuje on uprawnionemu niepełnosprawnemu lub osobie, która ukończyła 75 lat na "siebie samego" nie zaś innemu członkowi rodziny na tę osobę. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest bezpośrednio związane z cechami psychicznymi i fizycznymi uprawnionego, przyznawanym mu ze względu na wydatki związane z jego niepełnosprawnością lub wiekiem. Zatem także cel zasiłku pielęgnacyjnego wskazuje na osobisty charakter tego zasiłku. Sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, tj. z osobą niepełnosprawną ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku. Taki pogląd jest przyjmowany zarówno w judykaturze (por: postanowienie NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 45/11; wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1408/12; wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3427/15 - ; wszystkie dostępne na stronie https//:orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), jak i w doktrynie (zob. A. Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, LEX 2015, uw. do art. 16). Należy także wskazać, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest prawem niezbywalnym oraz niedziedzicznym. W razie śmierci osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to wygasa i nie dochodzi do żadnej sukcesji (przejścia) praw czy obowiązków na inny podmiot (por. np. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 45/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2022 r., I SA/Wa 255/22; wyrok WSA w 17 lutego 2009 r., IV SA/Gl 556/08 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Wobec powyższego w realiach kontrolowanej sprawy, należało wskazać, że sprawa dotyczy zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego dla K.B. na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek ten przyznano adresowaną do skarżącej E.B. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 sierpnia 2005 r., zmienioną następnie decyzjami tego samego organu z dnia 13 września 2006 r. oraz z dnia 4 października 2018 r. Wprawdzie decyzję z 22 sierpnia 2005 r. oraz kolejne decyzje zmieniające kierowano do skarżącej, to jednak w świetle wymienionej ustawy nie ulega wątpliwości, że osobą uprawnioną do zasiłku pielęgnacyjnego była K.B. Jak to zostało wskazane powyżej, zasiłek ten jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, a zatem śmierć tej osoby nie rodzi żadnych przekształceń podmiotowych, lecz prawo do owego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci uprawnionego. W niniejszej sprawie wygasło ono z dniem [...] 2017 r. W myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stosownie natomiast do treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 8 § 1 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że osoby zmarłe nie mogą być stronami postępowania administracyjnego i ewentualnymi adresatami decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej zmarłej osoby nie jest dopuszczalne. Strona taka nie istnieje, wobec czego nie może zostać jej przyznane uprawnienie ani nie może być na nią nałożony obowiązek. Przyznanie oraz odmowa przyznania zasiłku na rzecz K.B. za okres przypadający po jej śmierci, stanowiła w powyższych okolicznościach rażące naruszenie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. bowiem decyzja w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego może być wydawana jedynie wobec osoby żyjącej. Powyższe winno skutkować umorzeniem postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzenia, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2023 r., II SA/Po 459/23; wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2023 r., II SA/Kr 621/23 - wszystkie dostępne w CBOSA) "Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 k.p.a. to bowiem sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a. lub stan, w którym ze względu na śmierci strony w toku postępowania wygasły prawa ściśle związane ze zmarłą stroną (np. prawa osobiste)." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2023 r., II SA/Go 578/23 – dostępny w CBOSA). Nie można także pominąć, że co prawda, przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 kwietnia 2023 r. jest przyznanie prawa do zasiłku K.B., to adresatem decyzji jest skarżąca. Należy jednak zaznaczyć, że ustalenie prawa do zasiłku lub odmowa przyznania zasiłku wobec skarżącej E.B. mogłaby zaistnieć tylko wówczas, gdyby sama się ubiegała o świadczenie na swoją rzecz, co w niniejszej sprawie nie miało i nie mogło mieć miejsca. Końcowo warto wskazać na pogląd wyrażany w judykaturze, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania w takich przypadkach nie jest także wystarczającą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej prawo do zasiłku, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten dopuszcza takie rozstrzygnięcie, gdy nakazuje go przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma przepisu rodzącego taki obowiązek. Brak także uzasadnienia ze względu na interes społeczny. W sytuacji, gdy prawo do zasiłku było ściśle związane z osobą zmarłej, to po jej śmierci nie ma już żadnej strony, do której mogłaby zostać adresowana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pierwotnej decyzji. Trudno w takiej sytuacji dopatrywać się interesu społecznego w tym, by podejmowana była decyzja bez adresata, a sporządzona jedynie do akt sprawy w celach porządkowych. Przyjmuje się, że zwyczajne odnotowanie w aktach faktu śmierci strony jest wystarczające do zaprzestania wypłaty zasiłku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2009 r., IV SA/Gl 556/08 – dostępny w CBOSA). Odnosząc się do okoliczności podnoszonych w skardze oraz stanowisku przedstawionym przez pełnomocnika skarżącej, Sąd uznał, iż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazywane przez stronę skarżącą fakty dotyczą bowiem możliwości zwrotu przez skarżącą kwot przekazanych na jej rachunek bankowy oraz stanu jej wiedzy na temat wpływu tych środków. Są to zatem okoliczności nie mające istotnego znaczenia w sprawie niniejszej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppkt a) i c) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. W punkcie 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a,. orzekł w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Mając na uwadze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że w ramach wykładni prokonstytucyjnej należy pominąć regulację rozporządzenia z 2016 r. (do którego odsyła ustawa) tylko w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia radcy prawnego za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić te stawki - stosownie do wartości przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju postępowania - stawkami wynagrodzenia (opłat), jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju prace (pomoc prawną) wyświadczone przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru, co oznacza przyznanie radcy prawnemu wyznaczonemu pełnomocnikiem skarżącego w niniejszej sprawie kwoty 480 zł, bo na taką właśnie kwotę prawodawca wycenił pomoc prawną pełnomocnika z wyboru według § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).