II SA/Łd 738/05

Dnia 14 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agata Brolik - Appel, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], Nr [...]. Sygn. akt II SA/Łd 738 / 05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy sieci wodociągowej w ulicy A w P., działając na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l, w związku z przepisami art. 8, art. 73 i art. 127 par. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie własne wydane w dniu [...], znak [...] o odmowie wydania A. K. uwierzytelnionych odpisów dokumentów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż A. K., w związku z toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. postępowaniem odwoławczym w stosunku do decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – sieci wodociągowej w ulicy A w P. (znak sprawy w Kolegium: [...]) – powołując się na przepis art. 73 k.p.a., w piśmie z dnia 5 kwietnia 2005 roku wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów następujących dokumentów: a) pisma Nr [...] z dnia [...], przekazującego odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jako organu odwoławczego, b) pisma Nr [...] z dnia [...], z potwierdzeniem odbioru decyzji, c) całości wniosku w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wodociągu Nr [...] z dnia [...], z potwierdzeniem odbioru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], znak [...], na podstawie przepisu art. 74 par. 2 k.p.a., odmówiło A. K. wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Rozstrzygnięcie uzasadniono brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy, jako strony prowadzonego postępowania. A. K. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 roku, nazwanym "zażaleniem", powołując się na przepis art. 74 par. 2 k.p.a., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy z jego wniosku i o udostępnienie mu żądanych dokumentów. Swoje uprawnienie strony w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego wywodził z przepisów art. 40 i art. 49 k.p.a. oraz z art. 4 ust. 2 i art. 53 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zgodziło się ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym postanowieniu i argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu. Nie podzieliło dokonanej przez wnioskodawcę interpretacji przepisu art. 53 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, iż co prawda przewiduje on dodatkową formę zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niż forma zawarta w przepisie art. 39 i art. 40 k.p.a., to jest zawiadamianie stron w drodze obwieszczenia. Nie oznacza to jednak zdaniem organu, że w takim przypadku stroną postępowania staje się każdy mieszkaniec danej miejscowości, który zapozna się z treścią takiego obwieszczenia. W ocenie organu wspomniany przepis jedynie wyraźnie wskazuje w jaki sposób zawiadamia się "strony" danego postępowania, przy czym niektóre podmioty zawiadamia się dodatkowo na piśmie. Organ wskazał, iż decydujące znaczenie ma przepis art. 28 k.p.a., który zawiera definicję strony postępowania. Redakcja tego przepisu oznacza, że jedynym elementem kwalifikującym, który ma znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę, jest występowanie interesu prawnego lub obowiązku, o czym decydują przepisy prawa materialnego. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, nawet przez naczelny organ administracji państwowej, ale z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 roku w sprawie sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/2/92; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 roku w sprawie sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994/10/199; wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 roku w sprawie II SA 2247/86). Dalej organ wskazał, iż taki sam pogląd na temat udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawach zagospodarowania przestrzennego terenu odzwierciedla piśmiennictwo prawnicze. W komentarzu, dotyczącym aktualnego stanu prawnego, T. Borowski w pracy: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 r. stwierdza; "Podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie są inwestorami ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są zawiadamiane przez obwieszczenie. Podmiotami takimi mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenami będącymi przedmiotem postępowania (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 roku w sprawie sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54). Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 8 października 1998 roku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1095/98 (LEX nr 44159). Stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które – powołując się na konkretny przepis prawa – wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu". Powyższe stanowisko można również odnieść do określenia statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej organ wskazał, iż wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów objętych lokalizacją inwestycji lub położonych na obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać. Wnioskodawca nie ma zatem interesu prawnego w sprawie o lokalizację przedmiotowej inwestycji. Może posiadać jedynie interes faktyczny, wywodzący się z jego własnego przekonania. Występowanie interesu faktycznego nie jest jednak wystarczające do uznania danej osoby za stronę postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyraził również skład orzekający Kolegium, który rozpatrywał odwołania od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Skład ten decyzją z dnia [...], znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze, między innymi wobec A. K., z powodu jego braku legitymacji do wniesienia odwołania w tej sprawie. W dniu 27 czerwca 2005 roku A. K. wniósł od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podtrzymując swoje stanowisko w zakresie żądania wydania uwierzytelnionych dokumentów. W uzasadnieniu skargi powołał się między innymi na przepis art. 7 Konstytucji RP domagając się od organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa. Nadto wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) występuje obowiązek uwzględnienia potrzeb interesu publicznego na każdym etapie planowania i zagospodarowania przestrzennego i bez względu na rodzaj planowanych działań. W ocenie skarżącego uczestnikiem, a zarazem stroną w procesie realizacji inwestycji celu publicznego jest ogół społeczeństwa lub lokalna społeczność, czyli wszyscy mieszkańcy razem i każdy z osobna. Zdaniem skarżącego są to wszyscy podatnicy płacący podatki, nie zaś wąska grupa osób. Skarżący wskazał, iż skoro interes publiczny jest prawnie chroniony, to tym samym są spełnione przesłanki z przepisu art. 28 k.p.a. Dalej skarżący wskazał, iż ustawodawca nakazał "doręczyć" społeczności lokalnej decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez publiczne obwieszczenie (art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a określone podmioty również powiadomić pisemnie. W ocenie skarżącego powiadomienie poprzez publiczne ogłoszenie jest podstawowym obowiązkiem organu, a nie tylko fakultatywną możliwością. Brak takich obwieszczeń stanowi rażące naruszenie praw. Skarżący zaprotestował wobec stanowiska organu utożsamiającego decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją wydawaną na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jego zdaniem nie ma pomiędzy tymi decyzjami daleko posuniętych podobieństw, bowiem decyzja wydawana na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydawana była na podstawie i w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który uchwalany był w oparciu o demokratyczne formy sprawowania władzy. Obecnie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, nie bazuje na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem w procesie wydawania takiej decyzji nie można pozbawiać społeczności lokalnej takich działań, które uwzględniałyby interes publiczny. Dodatkowo skarżący podniósł, iż podstawę prawną do uwzględnienia jego wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia postanowienia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonych postanowieniach naruszeń prawa, rodzących konieczność ich wyeliminowania z obroty prawnego poprzez uchylenie. Skarżący swój wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów oparł początkowo na przepisie art. 73 par. 2 k.p.a. stanowiącym, iż strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W skardze dodatkowo przywołał jako podstawę prawną żądania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Mając jednak na uwadze, iż przepisy tej ustawy, aczkolwiek bardzo szeroko pod względem podmiotowym określają dostęp do informacji publicznych, to jednak nie przewidują możliwości wydawania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, a taka jest istota wniosku skarżącego. Wypada więc za jedyną racjonalną podstawę wniosku o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów uznać przepis art. 73 par. 2 k.p.a. w związku art. 74 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem skarżącego organ skupił swą uwagę wyłącznie na przesłance, określającej podmiot uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Przepis art. 73 par. 2 k.p.a. jednoznacznie rozstrzyga, iż to wyłącznie strona postępowania administracyjnego może wystąpić z wnioskiem o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Nie sposób polemizować z zaprezentowanymi przez organ zapatrywaniami prawnymi na temat strony, tak w postępowaniu administracyjnym w ogóle (art. 28 k.p.a.), jak i w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pomimo prawidłowego i nie budzącego wątpliwości przywołania poglądów judykatury i doktryny na temat tego kto może być uważany za stronę w postępowaniu administracyjnym słabością niniejszego postępowania jest brak jakichkolwiek konkretnych ustaleń na temat związku prawnego lub tylko faktycznego strony skarżącej z planowaną inwestycją. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia znajduje się stwierdzenie, iż "wnioskodawca nie jest właścicielem gruntów objętych lokalizacją inwestycji lub położonych na obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać". Natomiast z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika nawet jaki jest rodzaj i rozmiar inwestycji, jaki jest obszar jej oddziaływania oraz czy skarżący ma prawo do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na terenie planowanej inwestycji, w obszarze jej oddziaływania bądź wreszcie gdziekolwiek na terenie gminy. Brak jest w aktach sprawy śladu jakichkolwiek ustaleń na temat okoliczności, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, iż jedyną przesłanką uzasadniającą wydane przez organ kwestionowanego rozstrzygnięcie jest to, iż skarżący nie jest stroną postępowania, to okoliczność ta winna być przez organ udowodniona w sposób odpowiadający prawu. Przepis art. 107 par. 3 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro w aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanego postanowienia brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których możliwe byłoby zweryfikowanie zajętego przez organ stanowiska, iż skarżący nie jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to tym samym nie można powiedzieć, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w następstwie wyczerpująco zebranego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, a tym samym narusza przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 par. 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Powyżej wskazanych naruszeń prawa nie jest w stanie sanować okoliczność związana z wydaniem przez tenże organ decyzji w następstwie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta niezależnie od tego, iż nie została nawet zaliczona do materiału dowodowego niniejszej sprawy, to i tak nie mogłaby stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu bowiem nie ma ona charakteru rozstrzygnięcia prejudycjalnego dla zaskarżonego postanowienia. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.