II SA/Łd 738/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania zamurowania otworu okiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. P. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia 24.października 2006 roku, J. i A. małżonkowie P., współwłaściciele nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych okien w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na sąsiedniej nieruchomości (przy ul. A), w ścianie znajdującej się w granicy obu nieruchomości. Po przeprowadzeniu w dniu 28.lutego 2007 roku oględzin obiektu budowlanego przy ul. A, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie administracyjne i decyzją nr [...] z dnia [...], nakazał M. P. zamurowanie otworu okiennego, w lokalu mieszkalnym nr 39 na II piętrze, luksferami o klasie odporności ogniowej 130, znajdującego się w ścianie południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyna poprzeczna), położonego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 159, stojącej w granicy z nieruchomością przy ul. A 161 - w terminie do dnia 30.lipca 2007 roku. W uzasadnieniu wskazał, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej decyzją z dnia [...], nr [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31. stycznia 1961 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 60 ze zm.), udzieliło Z. M. pozwolenia na wykucie "otworu okiennego w ścianie szczytowej posesji sąsiada nr 161". W decyzji określono warunki wykonania otworu wskazując, że "otwór okienny należy traktować jako tymczasowy do czasu uporządkowania w/w rejonu". Na podstawie aktu notarialnego z dnia 16.stycznia 1995 roku Z. i H. małżonkowie M. stali się właścicielami lokalu nr 39 przy ul. A w Ł. H. M. zmarła w dniu 27.grudnia 1999 roku, a Z. M. w dniu 7.sierpnia 2005 roku. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy - Woli w Warszawie z dnia 2.lutego 2006 roku (sygn. akt II Ns 141/06) spadek po zmarłym Z. M. nabyła córka M.P. Organ I instancji wskazał również, iż zarówno przepisy techniczne, obowiązujące w dacie wykonania przedmiotowego otworu okiennego, jak i obowiązujące obecnie, nie zezwalały na lokalizację otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej w granicy nieruchomości. W sprawie winien zatem znaleźć zastosowanie przepis art. 66 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.u. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), z treści którego wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ponieważ zaś przepis § 12 w związku z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), statuuje zakaz wykonywania otworów okiennych w ścianie stojącej w granicy działki, konieczne jest wydanie nakazu zamurowania istniejącego otworu okiennego. Zamurowanie go luksferami nie koliduje natomiast z planami inwestycyjnymi sąsiadów a umożliwi dodatkowe doświetlenie pokoju w lokalu nr 39 i nie stoi w sprzeczności z przepisami. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia M.P. wskazała, iż wydana decyzja jest dlań wysoce krzywdząca i całkowicie niezrozumiała. Sporny otwór okienny został bowiem wykonany zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na jego wykucie i w niczym nie przeszkadza zamierzeniom budowlanym sąsiadów. Podniosła również, iż wypełnienie okna luksferami doprowadzi do zaciemnienia pokoju, który doświetla a samo mycie luksferów, z uwagi na położenie tworu (II piętro) będzie bardzo utrudnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego ustalenia i argumentację. Dodatkowo podniósł również w uzasadnieniu, iż sporny otwór okienny wykonany został na podstawie decyzji zawierającej warunek jego tymczasowości ("do czasu uporządkowania w/w rejonu"). Zdaniem organu odwoławczego, zamierzenia inwestycyjne właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. A. w Ł., na które uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, tenże warunek wyczerpują. Istniejący stan faktyczny powoduje zaś nierówność właścicieli spornych nieruchomości wobec prawa, gdyż przedmiotowe otwory uniemożliwiają prawidłową, zgodną z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowę działki przy ul. A 161 w Ł., na takich samych warunkach i zasadach, na jakich udzielono pozwolenia na budowę budynku na nieruchomości przy ul. A 159 w Ł. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, pozostawienie spornego otworu wpływałoby negatywnie na interes społeczny mieszkańców miasta, z uwagi na brak możliwości prawidłowego zaprojektowania nowej zabudowy, umożliwiającej kontynuowanie pierzei ulicy A w nawiązaniu do ukształtowanych historycznie zasad projektowania na tym terenie. Konkludując organ odwoławczy uznał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakazująca M.P. zamurowanie otworu okiennego luksferami jest prawidłowa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M.P. powtórzyła zarzuty, zawarte w złożonym uprzednio odwołaniu, uznając kontestowane rozstrzygnięcie za niezgodne z prawem i głęboko krzywdzące. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16.listopada 2007r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniosła również, iż wszystkie inne, znajdujące się w ścianie granicznej otwory okienne zostały zamurowane, ponieważ zostały wykonane samowolnie przez zamieszkujących w nich lokatorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). Organy obu instancji w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć przywołały przepis art. 66 ust 1 tejże ustawy (przy czym odpowiednio pkt 2 tego przepisu – organ I instancji, natomiast pkt 1 - organ odwoławczy). Rozpatrując niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie czy przepis art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane rzeczywiście daje organom nadzoru budowlanego możliwość działania w ustalonym przez te organy stanie faktycznym. Jest poza sporem, iż celem przepisu art. 66 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku - Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ustawodawca nie wskazuje na przypadki kiedy mamy do czynienia z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu budowlanego, ale wydaje się, iż można przyjąć za orzecznictwem, iż stan taki jest następstwem nadmiernego zużycia technicznego obiektu, wynikiem zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania albo też jest skutkiem naruszenia przepisów techniczno – budowlanych o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.grudnia 2004 roku, sygn.akt IV SA 2590/03, niepublikowany w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 175346). Fundamentalne zatem znaczenie dla możliwości zastosowania przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane ma konstatacja, iż obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W realiach niniejszej sprawy należy natomiast stwierdzić, iż brak jest w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym jakichkolwiek ustaleń dotyczących stanu technicznego w jakim znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany oraz jaki wpływ może mieć stan budynku na zdrowie lub życie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowisko. Uznać zatem należy, iż brak szczegółowych wskazań w powyższym zakresie dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcia. Bez wątpienia mamy tutaj do czynienia z naruszeniem przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego rządzących zbieraniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Powyższa konstatacja dyskwalifikuje zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, powodując konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zauważyć przy tym należy, iż w decyzji organu I instancji jako podstawę prawną wskazano m. in. art. 66 ust. 1 pkt 2, natomiast w decyzji organu odwoławczego przywołano art. 66 § 1 pkt 1. Rozbieżność ta nie ma jednak większego znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie wykazali w swoich rozstrzygnięciach, aby spełnione zostały przesłanki, o których mowa we wskazanych wyżej normach prawnych. Pamiętać przy tym należy, że to organy administracji publicznej mają obowiązek dążenia do ujawnienia prawdy obiektywnej. Strona postępowania jest jedynie uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dowodów. To organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika jasno, iż ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Niezależnie od tego wskazać należy, iż przepis art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w ogóle nie dotyczy kwestii zgodności stanu, w jakim się znajduje obiekt budowlany z obowiązującymi normami budowlanymi i w żadnym wypadku nie może być stosowany do weryfikacji innych ostatecznych decyzji administracyjnych, nawet w przypadku ich oczywistej wadliwości czy sprzeczności z obowiązującym prawem. Powyższe zapatrywanie zgodne jest z przytoczonym już powyżej stanowiskiem judykatury stwierdzającym, iż przepis art. 66 ustawy z dnia 7.lipca 1994 roku – Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.grudnia 2004 roku, sygn.akt IV SA 2590/03, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 175346, oraz z dnia 26.kwietnia 2005 roku, sygn.akt VII SA/Wa 579/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 169368). Kwestionowanie, na podstawie przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno – budowlanych oznaczałoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż pozwolenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł. – P. z dnia [...], nr [...] wydane zostało wbrew obowiązującemu prawu. Niemniej jednak funkcjonuje ono nadal w obrocie prawnym, ponieważ nie zostały przedsięwzięte żadne działania mające na celu wzruszenie w/w decyzji. Tym samym przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można również uznać, iż wydając kwestionowaną decyzję, organ wykonywał warunek, o którym mowa w decyzji z dnia [...]. Zamieszczony w tej decyzji zapis, że "otwór okienny należy traktować jako tymczasowy do czasu uporządkowania w/w rejonu", nie jest wystarczającą, samodzielną podstawą prawną do nałożenia obowiązku zamurowania otworu okiennego. Nie ulega bowiem wątpliwości – na co wskazywał organ odwoławczy – iż o ile wątpliwe są podstawy prawne do wydania powyższej decyzji, o tyle równie wątpliwe jest doszukiwanie się w prawie powszechnie obowiązującym podstawy prawnej do realizacji wspomnianego warunku. Należy również zważyć, że przepisy rozdziału 6 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanego: "Utrzymanie obiektów budowlanych", dotyczące utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym, adresowane są do właścicieli i zarządców tych obiektów. Wynikający z przepisu art. 66 tejże ustawy obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. O ile zaś na terenie nieruchomości właściciele wyodrębnionych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, winna ona jako strona brać udział w toczącym się postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie, organy administracji, określając krąg stron postępowania, ograniczyły się jedynie do współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej (J. i A. małżonków P.), Administracji Nieruchomościami A. w Ł. o bliżej nieokreślonym statusie oraz skarżącej, wywodząc jej uprawnienia z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z dnia 2.lutego 2006 roku, sygn. akt II Ns 141/06 o nabyciu spadku po Z. M. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż współwłaścicielami lokalu nr 39, zlokalizowanego na terenie obiektu, położonego w Ł. przy ul. A byli H. i Z. M. Krąg spadkobierców po H. M. nie został zaś ustalony. Obowiązkiem organów administracji jest natomiast ustalenie z urzędu kręgu podmiotów, mających interes prawny w rozumieniu art., 28 k.p.a., uprawniający do działania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, uznając to za konieczne do końcowego załatwienia sprawy. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w kwocie odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. A.K.