II SA/Łd 738/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r. nr SKO.4115.99.2022 w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. J., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w K., przy ul. [...], gmina L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 27 maja 2022 r. (po sprostowaniu), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 17 lutego 2022r. w przedmiocie zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika, że wspomnianą decyzją z 17 lutego 2022 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zmienił własną decyzję z 26 stycznia 2022 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego J.S. zasiłku stałego i ustalił, od 1 lutego 2022 r., wysokość tego zasiłku w kwocie 517,15 zł miesięcznie. J.S., w odwołaniu wniósł o przywrócenie kwoty zasiłku stałego do kwoty 719 zł, pomniejszonej obecnie o dodatek mieszkaniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniło, że J.S. spełnia kryterium dochodowe, wynikające z art. 8 ustawy, co skutkowało przyznaniem zasiłku stałego, począwszy od 1 stycznia 2022 r. w wysokości 719 zł miesięcznie, decyzją z 26 stycznia 2022 r. Kolejną decyzją z 28 stycznia 2022 r. przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 258,85 zł miesięcznie, na okres 6 miesięcy, począwszy od 1 stycznia 2022 r. Organ dodał, że kwota dodatku mieszkaniowego, który strona pobiera, jako świadczenie niewymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s., a niestanowiące jednocześnie pomniejszenia, o którym mowa w ust. 3 powołanej normy, stanowi dochód w rozumieniu ustawy, który powinien podlegać rozliczeniu zgodnie z brzmieniem art. 8 u.p.s. W konsekwencji strona od stycznia 2022 r. osiąga miesięczny dochód w wysokości 258,85 zł, co zmienia sytuację finansową strony, z którą wiązało się uprawnienie do świadczeń pomocowych w formie zasiłku stałego. Wobec tego organ pierwszej instancji był zobowiązany do zmiany własnej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony. Tym samym zasadnie zmieniono, z dniem 1 lutego 2022 r. - tj. od miesiąca powzięcia informacji o przyznanym dodatku mieszkaniowym, decyzję z 26 stycznia 2022 r., przyznającą zasiłek. W skardze do tutejszego sądu J.S., wskazał, że decyzja o zmianie wysokość zasiłku jest niezgodna z prawem. Wyjaśnił, że zmniejszenie zasiłku o wysokość dodatku mieszkaniowego nie pozwala mu na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślił, iż wspólnota mieszkaniowa we wniosku o dodatek mieszkaniowy nie uwzględniła rozliczenia kosztów zużycia energii cieplnej, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i centralnego ogrzewania, które to koszty oszacowano na kwotę: 489, 11 zł za rok 2021, i tę kwotę musi zapłacić w ramach czynszu poza dodatkiem mieszkaniowym. Dodał, że Kolegium nie uwzględniło wszystkich przyczyn składających się jego sytuację dochodową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. W piśmie procesowym z 28 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: art. 2 zw. z art. 30, w zw. z art. 8 Konstytucji RP, w związku z art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie i będące tego następstwem naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli i lojalności państwa wobec nich a nadto naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz obowiązku poszanowania i ochrony przyrodzonej i niezbywalnej i nienaruszalnej godności człowieka stanowiącej źródło wolności i praw człowieka i obywatela. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 5 grudnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 20 września 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 5 grudnia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 - u.p.s.). Strona skarżąca zarzuciła, że bezpodstawnie organy dokonały zmiany wysokości zasiłku stałego poprzez wliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego, przyznanego odrębną decyzją. W świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., w związku z § 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 14 lipca 2021r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz.1296) kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł. Wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z kolei (według art. 8 ust. 3) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). W myśl natomiast art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu ustalonego w oparciu o powyższy przepis art. 8 ust. 3 ustawy, nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2021r. poz. 1858), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1774), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1818), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598); 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192 i 1535); 11) pomocy finansowej przyznawanej repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472); 12) środków finansowych przyznawanych w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego; 13) zwrotu kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082); 14) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270); 15) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270); 16) kwotę dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.); 17) kwotę dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1). W rozpoznawanej sprawie, co nie jest kwestionowane skarżący, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 stycznia 2022 r. pobiera zasiłek stały. Niekwestionowane jest także to, że decyzją z 28 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy, od stycznia 2022 r., w kwocie 258.85 zł miesięcznie. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, a w konsekwencji organ pomocowy miał prawne podstawy do skorygowania (pomniejszenia) przyznanego uprzednio świadczenia w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. W ocenie sądu, biorąc pod uwagę wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo organy stwierdziły, że dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez skarżącego stanowi dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego. Dodatek mieszkaniowy nie jest dochodem, który nie podlega wliczeniu do dochodu skarżącej, albowiem dochód z tego tytułu nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy. Brak jest zatem podstaw prawnych by pomijać przy określaniu dochodu (mającego wpływ na wysokość zasiłku stałego po myśli art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) kwotę otrzymywanego na mocy odrębnej decyzji dodatku mieszkaniowego. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, Skoro ustawodawca nie przewidział w przepisach ustawy o pomocy społecznej wyłączenia z dochodu tego rodzaju pomocy finansowej, jaką jest dodatek mieszkaniowy to przy ustaleniu sytuacji dochodowej beneficjenta pomocy społecznej należy jego wysokość i zaliczyć do dochodu. Powyższy pogląd jest już powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 20 kwietnia 2017 r., IV SA/Wr 562/16; z 24 listopada 2022 r., IV SA/Wr 169/22; w Szczecinie z 7 sierpnia 2014 r., II SA/Sz 1461/13; z 10 stycznia 2013 r., II SA/Sz 591/12; w Poznaniu z 11 września 2013 r., IV SA/Po177/13; w Lublinie z 27 lipca 2021 r., III SA/Lu 184/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w systemie pomocy publicznej (pomocy społecznej), każda ustawa ustanawia własne zasady przyznawania określonego świadczenia, a w tym zawiera autonomiczne definicje i pojęcia na użytek stosowania tego konkretnego aktu prawnego. To zaś oznacza, że gdy dany akt normatywny nie odsyła do definicji dochodu lub sposobu jego ustalania (elementów składowych dochodu) - zamieszczonych w innym normatywnym akcie prawnym, to brak podstaw prawnych do stosowania tych uregulowań. Ustawa o pomocy społecznej nie odwołuje się w tym względzie do ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wobec czego przepisy tejże nie mają zastosowania przy ustalaniu dochodu dla potrzeb wysokości zasiłku stałego. W tym przypadku unormowania ustawy o pomocy społecznej stanowią kompletną i wyczerpującą regulację prawną i nie pozwalają na pomniejszenie dochodu ustalanego dla celów zasiłku stałego o kwotę dodatku mieszkaniowego. Z przedstawionych powodów ustalenia faktyczne oraz wykładnia prawa dokonane przez organy w decyzjach obu instancji są prawidłowe, wobec czego zgodnie z prawem doszło do zmiany wysokości przyznanego zasiłku stałego w ustalonej kwocie. Pozostałym zaś zarzutom skargi nie można przypisać doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy w aspekcie badania legalności zaskarżonej decyzji, gdyż organy administracji publicznej są związane obowiązującymi rozwiązaniami ustawowymi, które nie przewidują odmiennych zasad ustalania dochodu dla określenia wysokości spornego świadczenia. W tym stanie rzeczy sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. O kosztach niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68). k.ż.