II SA/Łd 74/10

Dnia 20 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 roku sprawy ze skargi M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu zażalenia K. R., M. R. i M. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na K. R., M. R. oraz M. R. karę w wysokości 115.000 zł, będącą sumą kar iloczynu stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego dla budynku biurowego (k = 12,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,5) oraz iloczynu stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego dla bezodpływowego zbiornika na ścieki (k = 5,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,0), podlegających dziesięciokrotnemu podwyższeniu, z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku biurowego – sali konferencyjnej, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości P. Nr [...] (działki Nr ewid. [...] i [...]), gm. D. przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie K. R., M. R. i M. R. wskazali, że zapłacenie tak wysokiej kary doprowadzi do likwidacji firmy i zlicytowania majątku. Wyjaśnili, że obiekt nie jest użytkowany od stycznia 2009 roku jak błędnie podano do protokołu kontroli, gdyż obiekt użytkowany był tylko raz w dniu 24 stycznia 2009 roku, kiedy to została zorganizowana studniówka. W tej sytuacji strona wniosła o zastosowanie taryfy ulgowej i wymierzenie kary minimalnej oraz wystąpienie do Wojewody [...] o pomoc w umorzeniu nałożonej kary. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygniecie I instancji. W motywach postanowienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX (art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie inwestycja obejmowała obiekty należące do kategorii XVI (sala konferencyjna), kategorii VIII (bezodpływowy zbiornik na ścieki) oraz kategorii XXII (miejsca postojowe). Inwestor zobowiązany był zatem do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do eksploatowania obiektu. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Sposób wyliczenia kary jest w sposób sztywny określony przepisami prawa. Podstawę jej wyliczenia stanowi iloczyn stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Przy czym, w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla tych kategorii (art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego). Organy nadzoru budowlanego nie maja możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania ani też modyfikacji wysokości kary. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 roku, sygn. akt P 64/07 orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej. W ocenie Trybunału, surowość sankcji określonej przepisem art. 57 ust. 7 w zw. z przepisem art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest adekwatna z punktu widzenia doniosłości dóbr w nich chronionych. Kary pieniężne w tak ustalonej wysokości mają służyć ochronie wartości wyróżnianych ze względu na interes publiczny jak środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, ład przestrzenny czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Na podstawie zebranych dowodów organ odwoławczy uznał, że kara nałożona na stronę postępowania została obliczona w sposób prawidłowy, jako suma kar obliczonych dla budynku biurowego (sala konferencyjna) – kategoria XVI oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki – kategoria VIII. Jak wynika z protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 28 września 2009 roku inwestorzy zrezygnowali z miejsc postojowych. W konkluzji organ odwoławczy napisał, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości i legalności postanowienia I instancji. Ustosunkowując się do treści zażalenia organ II instancji wyjaśniał, że podniesione argumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują właściwemu organowi nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, iż przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54-55 Prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia czy użytkowanie to nastąpiło w sposób ciągły czy też sporadyczny, a nawet jednorazowy. Sposób wyliczania wysokości kary jest określony w sposób sztywny przepisami co oznacza, iż nie ma możliwości zmiany jej wysokości uwzględniając sytuację finansową strony. W odniesieniu do wniosku o umorzenie nałożonej kary, organ II instancji podał, iż przepis art. 67a § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przewiduje w odniesieniu do kar nałożonych w trybie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego wyłącznie możliwość odroczenia terminu płatności kary lub rozłożenia jej na raty. Z wnioskiem takim mogą się zwrócić wyłącznie osoby zobowiązane do uiszczenia opłaty. W skardze na powyższe postanowienie M. R. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia I instancji w całości i orzeczenie, że właściciele obiektu – sali konferencyjnej nie naruszyli art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a zatem nałożona kara jest bezzasadna. Skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego – art. 57 ust. 7 i art. 59f Prawa budowlanego. Strona zarzuciła także organom zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czego skutkiem był błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że doszło do użytkowania obiektu – sala konferencyjna będącego elementem kompleksu hotelowo – gastronomiczno – biurowego w sposób nielegalny. Zdaniem strony, niewiedza inwestorów doprowadziła do wprowadzenia ich w błąd przez pracownika organu podczas kontroli w obiekcie, co spowodowało, że inwestorzy przyznali, iż zorganizowali w obiekcie imprezę studniówkową. Owszem impreza taka odbyła się w obiekcie hotelowo – gastronomiczno – biurowym, ale nie w sali konferencyjnej, która nie była użytkowana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sala ta podczas kontroli nie była wyposażona w meble i urządzenia, które mogłyby być wykorzystane do prowadzenia działalności gospodarczej. Podczas studniówki uczniowie skorzystali, bez wiedzy inwestorów, z sali konferencyjnej jedynie w ten sposób, że pozostawili w niej bagaże podręczne i okrycia wierzchnie, co jednak nie świadczy o użytkowaniu sali konferencyjnej. Pracownik organu, z własnej woli wpisał, że w obiekcie odbyły się dwa wesela, co jednak nie jest prawdą. Owszem, inwestorzy w treści zażalenia napisali, że doszło do użytkowania sali, ale mieli na myśli tylko fakt pozostawienia w nich rzeczy przez uczniów. Organ zaniechał weryfikacji treści protokołu z kontroli w kontekście przesłanek z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Rzadko się zdarza, by inwestor z własnej woli poinformował organ o tym, że użytkuje obiekt bez pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji skargi strona powołała się na trudną sytuację finansową inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli, zgodnie z treścią art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, nieprawidłowości w określonym zakresie, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego). Przy czym kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego). Po wybudowaniu budynku – sali konferencyjnej i bezodpływowego zbiornika na ścieki, inwestorzy dokonali zgłoszenia powiatowemu organu nadzoru budowlanego tego faktu celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym niemniej, w ramach obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ stwierdził, że obiekt jest już użytkowany. Fakt użytkowania obiektu potwierdzili także inwestorzy. W tej sytuacji organ zobligowany był do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu tejże kary i kontrolując prawidłowość przeprowadzenia postępowania w sprawie nie dostrzegł nieprawidłowości, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego spornego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, dokumenty załączone do akt administracyjnych jednoznacznie wskazują, że obiekt budowlany był użytkowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Potwierdzają to ustalenia przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej i stanowisko inwestorów zawarte w zażaleniu. Na wstępie, oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że wymierzona inwestorom opłata z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania została wyliczona w sposób prawidłowy. Z racji tego, że inwestycja składa się z budynku biurowego i bezodpływowego zbiornika na ścieki, organ do wyliczenia opłaty zastosował dwa wskaźniki. Budynek biurowy organ zakwalifikował do kategorii XVI, a bezodpływowy zbiornik na ścieki do kategorii VIII. Kategorię obiektu oraz współczynniki wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Z drugiej strony, nie ulega wątpliwości, że inwestorzy uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę polegającą na budowie budynku biurowego – sala konferencyjna, bezodpływowego zbiornika na ścieki i dziewięciu miejsc postojowych. Bezsporne jest to, iż inwestorzy odstąpili od wykonania miejsc postojowych. W toku obowiązkowej kontroli organ ustalił, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wyliczenie opłaty to działanie matematyczne, które zostało przeprowadzone przez organ w sposób prawidłowy, a inwestorzy w toku postępowania przed organami, jak i w treści skargi nie kwestionowali sposobu wyliczenia tejże opłaty. Strona w treści skargi powoływała zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego odnoszących się przede wszystkim do postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Zdaniem strony, stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Również tej grupy zarzutów Sąd nie podzielił. W ocenie składu orzekającego zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ w trakcie czynności kontrolnych, oprócz spisania protokołu, wykonał zdjęcia. W trakcie wizji inwestorzy, do protokołu zeznali, że użytkowanie obiektu rozpoczęto na początku 2009 roku, w sali odbyły się dwa wesela i studniówka. W treści zażalenia strona to potwierdziła. Inwestorzy biorący udział w wizji lokalnej podpisali protokół bez zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z treścią art. 68 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. W treści protokołu zawarta jest adnotacja, iż został on odczytany i podpisany przez osoby biorące udział w czynności. Nadto, w treści tegoż dokumentu organ napisał, że osoby obecne przy oględzinach nie wniosły uwag. Ustalenia wynikające z protokołu spisanego podczas wizji lokalnej nie mogą być zatem skutecznie kwestionowane przez stronę na obecnym etapie postępowania. W treści skargi strona napisała, że podczas kontroli obiekt nie był wyposażony w meble. Wbrew temu twierdzeniu, zdjęcia wykonane przez organ podczas kontroli, a załączone do akt administracyjnych, potwierdzają stanowisko przeciwne. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt miał wyposażenie w pełni wystarczające do organizacji imprez weselno – studniówkowych. Nie ulega wątpliwości, że nałożona na inwestora kara jest wysoka, niemniej jednak została wyliczona prawidłowo, w oparciu o powołane przepisy prawa, których zgodność z przepisami Konstytucji RP była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. I tak, w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku, sygn. akt P 19/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publ. OTK-A 2007/1/2, Lex Nr 232287). W kolejnym wyroku z dnia 5 maja 2009 roku, sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zd. II w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (publ. OTK-A 2009/5/64, Dz. U. RP z 2009 roku, Nr 71, poz. 618, LEX Nr 490927). Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 roku sygn. akt SK 3/08 Trybunał wyraził pogląd, iż art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W ocenie Sądu warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, w którym Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy – bez wyjątku – inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w Prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie II w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś – surowość wobec sprawcy samowoli. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.