II SA/Łd 740/03

Dnia 1 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] ([...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku: 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. K. i A. K. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.kt II SA/Łd 740/03 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 4141 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowolnej wymiany okien w mieszkaniu nr 1, położonym w Z., przy ul. A 9 przez M. i A. K., nakazał współwłaścicielom powyższej nieruchomości złożyć w terminie do dnia 31.maja 2003r. ekspertyzę stanu technicznego budynku, w której uwzględnić należy skutki samowolnej wymiany okien w zachodniej ścianie budynku oraz określić niezbędne do ich usunięcia roboty budowlane wraz z rozwiązaniem porojektowo – konstrukcyjnym ich wykonania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2003 r. stwierdzono, że współwłaściciele nieruchomości M. i A. K., zajmujący lokal nr 1 na parterze budynku mieszkalnego, dokonali wymiany trzech drewnianych okien na okna PCV. Robót tych dokonali bez zgłoszenia właściwemu organowi w miesiącu wrześniu 2002r. W trakcie wymiany okien uwidocznił się zły stan nadproży okiennych, w związku z czym inwestorzy przeprowadzili ich remont przez wykucie bruzd w starych nadprożach z cegły i wykonanie w tych bruzdach nadproży betonowych, wylewanych, zbrojonych prętami ze stali zbrojeniowej o średnicy 6 mm. W wewnętrznej ścianie nośnej, w pasie nad nadprożami, ujawniły się pęknięcia, które miejscami obejmują całą grubość ściany i są widoczne na tynku wewnętrznym w mieszkaniu Z. i J. G., zajmujących lokal nr 4 na I piętrze. Małżonkowie G. oświadczyli, iż powodem spękania ścian były roboty budowlane przy wymianie okien w lokalu nr 1, dodatkowo zaś na skutek tych robót nastąpiło odkształcenie ściany w stopniu uniemożliwiającym im otwieranie własnych okien, wymienionych cztery lata wcześniej z drewnianych na okna PCV. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem robót wymienionych w art. 29 i 30 tejże ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, roboty remontowe nie wymagają pozwolenia na budowę, jeżeli nie obejmują zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Przeprowadzony remont nadproży niewątpliwie polegał na ingerencji w element konstrukcyjny obiektu budowlanego. Ponieważ zaś wykonane, w ramach wykazanej samowoli, roboty są innym przypadkiem niż określony w art. 48 ustawy, przeto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożono na współwłaścicieli obowiązki sformułowane w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli Z. i J. małżonkowie G., wnosząc o jego uchylenie i wyznaczenie eksperta budowlanego celem wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego w Z., przy ul. A 9. Podnieśli, iż jest to niezbędne dla "wykazania szkód jakie powstały w związku z wymianą okien (nietypowych o innych wymiarach niż standardowe) w mieszkaniu współwłaścicieli M. K. i A. K.". Ponieważ zaś nie zgadzają się z przeprowadzeniem i ustaleniami wizji lokalnej, jedynie w oparciu o informacje uzyskane od inwestorów, przeto wnieśli o "wyjaśnienie sprawy przez przysłanie na miejsce szkody potrzebnego eksperta w sprawach budowlanych". Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał M. i A. K. do wykonania inwentaryzacji budowlanej zachodniej elewacji budynku przy ul. A 9 w Z. wraz z opinią techniczną na temat jakości wykonanych robót, uwzględniającą skutki samowolnie dokonanej wymiany okien oraz ingerencji w nadproża okienne, wraz z określeniem robót budowlanych i sposobów ich wykonania, niezbędnych do usunięcia nieprawidłowości, powstałych podczas samowolnej wymiany okien wraz z remontem nadproży okiennych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż niewątpliwym jest, że roboty budowlane, polegające na wymianie okien wykonano z ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku, jakimi są nadproża okienne. Roboty te wykonano samowolnie, pozbawiając organy możliwości określenia warunków, jakie inwestor winien dopełnić, przystępując do ich wykonania. Stosownie do przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wypadków, określonych w art. 29 i 30 ustawy. Pozwolenia na budowę nie wymaga zatem wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Jednakże roboty takie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty budowlane, polegające na wymianie okien wraz z remontem nadproży okiennych w dniu dokonywanej wizji lokalnej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. były już zakończone, zatem bezprzedmiotowe było wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót. Przeprowadzone zaś roboty budowlane niewątpliwie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, jakimi są nadproża okienne. Inwestorami powyższych robót byli M. i A. K., zatem na nich winien zostać nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji, określonej w sentencji orzeczenia. Organ I instancji winien natomiast odnieść się ewentualnie do stanu technicznego całego budynku, jednakże w trybie art. 66 i 81 c ustawy Prawo budowlane, a wówczas adresatem wydanej decyzji wini być wszyscy współwłaściciele budynku. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołujących, organ II instancji wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie wyznaczają ekspertów budowlanych, w celu wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynków. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest, na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji organu administracji publicznej, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M. i A. K., wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, iż dokonali wymiany okien w należącym do nich lokalu, ze względu na "zły stan techniczny starych okien (niemożność otwierania i zamykania)". Wskazali również, że budynek, stanowiący przedmiot współwłasności jej stary i zniszczony, każda ze ścian posiada rysy i pęknięcia. Także zachodnia ściana była spękana zanim przystąpili do wymiany okien. Położenie tynku fakturowego przez J. G. miało służyć jedynie pokryciu istniejących uszkodzeń. W konkluzji podnieśli, iż obciążenie wyłącznie ich obowiązkiem przedłożenia inwentaryzacji jest krzywdzące, zwłaszcza, że w spornym budynku zamieszkują dopiero od 2000r. i nie czują się odpowiedzialni za wieloletnie zaniedbania właścicieli w jego utrzymaniu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 20.sierpnia 2003r. oddalono wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnik J. G. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż wymiana okien której dokonał w swoim mieszkaniu w 1997r. była zgodna ze sztuką budowlaną i nie naruszała konstrukcji ścian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w następstwie rozpoznania odwołania Z. i J. małżonków G.. Tymczasem wspomniane odwołanie podpisane zostało tylko przez jedną osobę. Nie jest zatem jasne, czy i ewentualnie który z małżonków G. składał wspomniany środek zaskarżenia czy działał jedynie w imieniu własnym, czy też ewentualnie jako pełnomocnik współmałżonka. Organ kwestii wspomnianych nie wyjaśnił nie wzywając stron do złożenia dokumentu pełnomocnictwa lub też podpisania odwołania przez drugiego z odwołujących czym naruszył dyspozycje art. 63 § 3, art. 33 § 2 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) Orzekając zaś w przedmiocie obowiązków nałożonych na skarżących organ odwoławczy wyszedł z założenia, iż art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.) zobowiązuje m.in. inwestorów do wykonania czynności nakazanych w decyzjach a wydanych na podstawie art. 51 cytowanej ustawy. Skoro zatem, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, samowoli budowlanej polegającej na wymianie okien i nadproży okiennych dopuścili się M. i A. K. oni również winni przedłożyć dokumentację techniczną, umożliwiającą doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Uwadze organu odwoławczego umknął jednakże fakt, iż również J. G. w 1997r. wykonywał roboty budowlane w części obiektu, której inwentaryzację nakazano. Jak bowiem wskazał choćby w piśmie inicjującym postępowanie – dokonał wymiany stolarki okiennej; z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20 stycznia 2003r. wynika natomiast, że wykonywał prace o nieznanym zakresie również przy elewacji ściany zachodniej (tynkowanie). Organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, pozwalającego na ustalenie czy roboty wykonane przez tychże współwłaścicieli wymagały pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia i czy czynności tych inwestorzy dopełnili. Skoro bowiem organ uznał za zasadne nałożenie określonych obowiązków na inwestorów, brak jest podstaw do obciążenia nimi jedynie niektórych spośród nich bez ustalenia czy pozostali wykonali prowadzone przez siebie roboty budowlane zgodnie z prawem. Zaniechania organów w tym przedmiocie stanowią zaś o naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Nie mogła się również ostać decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uchylona zaskarżonym orzeczeniem, bowiem niezależnie od zastrzeżeń sformułowanych powyżej za błędne i skutkujące w konsekwencji niewykonalnością rozstrzygnięcia, uznać należy określenie w jego treści podmiotu zobowiązanego jako "współwłaścicieli nieruchomości" bez wskazania ich personaliów. Nawiasem mówiąc ani w uzasadnieniu decyzji ani nawet w toku postępowania nie zostało ustalone kto jest właścicielem (lub też współwłaścicielem) nieruchomości, której dotyczy postępowanie i jaka ewentualnie jest struktura współwłasności (tj. czy są to nieruchomości lokalowe czy też współwłasność w częściach ułamkowych). Wypis z rejestru gruntów nie jest w tym zakresie miarodajny i wystarczający zwłaszcza, że jak wynika choćby z oświadczenia C. B., zawarte w nim adnotacje są (przynajmniej częściowo) nieaktualne. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji. Po myśli art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżących solidarnie podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.