II SA/Łd 740/07

Dnia 9 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska,, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 roku przy udziale -- sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności remontu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 2 grudnia 2004 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na posesji przy ul. A w Ł., w następstwie której decyzją z dnia [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości – J. T. i T. P., wykonanie robót budowlanych doprowadzających do odpowiedniego stanu technicznego dach oraz przewody kominowe budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji przy ul. A w Ł., zgodnie z orzeczeniem technicznym z dnia 20 października 2004 r. oraz zakazał T. P. użytkowania pomieszczeń mieszkalnych lokalu Nr 2. W wyniku odwołania od niniejszej decyzji złożonego przez J. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na to, że decyzja tego organu nakładała dwa różne obowiązki na dwa różne podmioty. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ponownie nakazał J. T. i T. P. wykonanie robót budowlanych doprowadzających do odpowiedniego stanu technicznego dach i przewody kominowe w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na posesji przy ul. A w Ł. zgodnie z zaleceniami orzeczenia o stanie technicznym z dnia 20 października 2004 r. Na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania J. T., została uchylona decyzją z dnia [...] organu odwoławczego z uwagi na jej niewykonalność, wynikającą z faktu, że organ I instancji wskazał w rozstrzygnięciu swojej decyzji na konieczność wykonania robót budowlanych określonych w orzeczeniu o stanie technicznym z dnia 20 października 2004 r., jednakże nie wskazał tego orzeczenia jako załącznika do swojej decyzji, a istniejąca w aktach sprawy kserokopia orzeczenia z datą wykonania jak wyżej, także nie posiadała żadnej adnotacji wskazującej, że to właśnie ono stanowi o zakresie koniecznych do wykonania robót. Następnie pismem z dnia 17 października 2006 r. T. P. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że stosownie do decyzji z dnia [...] rozpoczyna roboty budowlane mające na celu naprawę uszkodzonego pokrycia dachowego. W dniu 27 grudnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło oświadczenie mgr. inż. R. Ś. o zgodności wykonania robót budowlanych (remontu dachu) z obowiązującymi przepisami prawnymi i normami. W dniu 13 lutego 2007 r. w siedzibie organu stawił się T. P. i oświadczył, że remont dachu polegał na wymianie dwóch krokwi i poszycia dachowego wraz z naprawą kominów znajdujących się nad jego częścią mieszkalną. Uwzględniając powyższe, postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał T. P. do przedłożenia, w terminie do dnia 15 marca 2007 r., oceny technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem dachu i kominów nad zajmowaną częścią własną budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Z przedłożonej w dniu 21 marca 2007 r. oceny technicznej, sporządzonej przez mgr. inż. R. Ś. (z dnia 10 marca 2007 r.), wynikało, że w ramach robót remontowo-budowlanych – o jakich mowa powyżej – wymieniono 5 sztuk krokwi, belkę kalenicową, murłaty i pokrycie dachowe oraz wymieniono 2 cegły w kominach, odkuto spękany tynk i uzupełniono go nowym. Zdaniem autora opinii, powyższe roboty budowlane wykonano starannie, z materiałów atestowanych. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych przez Pana T. P. robót budowlanych związanych z remontem dachu i kominów nad zajmowaną częścią własną budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Od powyższej decyzji odwołała się J. T. podnosząc, że T. P. "wykonał samowolę budowlaną, zniszczył połowę dachu, nie posiadając przy tym uprawnień budowlanych, ani planów inżynierskich". Odwołująca się zarzuciła organowi I instancji fałszowanie dokumentów, jak bowiem stwierdziła jej pełnomocnik jest w posiadaniu notatki służbowej policjantów interweniujących kilkakrotnie, gdy T. P. w dniu 18 października 2006 r. "wyrąbywał 50 % dachu". Zdaniem J. T., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zataił też prawdę, że T. P., nie posiadając żadnych uprawnień i planów inżynierskich, wykonał samowolnie naprawę zniszczonych w środku i na zewnątrz kominów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, w istniejącym stanie faktycznym sprawy powyższe rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Stwierdził przy tym, że jak wynika z akt sprawy T. P. takiego zgłoszenia nie dokonał. Skoro zatem inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, należy uznać, że samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na remoncie dachu i kominów nad zajmowaną częścią własną budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł., co powoduje, że w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w sprawie winna mieć zastosowanie procedura przewidziana przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy. Słusznie zatem, w ocenie organu, w celu zebrania materiału dowodowego w sprawie, powiatowy organ nadzoru budowlanego, korzystając z dyspozycji art. 81c ust. 2 powoływanej powyżej ustawy, zobowiązał T. P. do przedłożenia oceny stanu technicznego wykonanych robót. Z przedłożonej oceny – jak wyjaśnił organ II instancji – wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z remontem dachu i kominów zostały wykonane starannie i z materiałów atestowanych, co w połączeniu z wcześniej złożonym oświadczeniem z dnia 27 grudnia 2006 r. o zgodności wykonania robót budowlanych, związanych z remontem dachu, jest zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. W tej sytuacji, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie zachodziła już potrzeba kontynuacji postępowania w oparciu o przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie istniała konieczność wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu, należało stwierdzić, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż w jej ocenie złożona przez inwestora dokumentacja techniczna nie jest wystarczająca do oceny zakresu wykonanych robót, jak też zachowania standardów. W szczególności jak stwierdziła skarżąca, ocena techniczna z dnia 21 marca 2007 r. sporządzona przez R. Ś. ograniczała się jedynie do stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane starannie i z materiałów atestowanych. Ocena ta nie jest jednak oceną pełną i wystarczającą. Dalej strona podniosła, że organ I instancji dostrzegając niekompletność tej oceny odwołał się do wcześniejszego oświadczenia tego samego rzeczoznawcy z 27 grudnia 2006 r., które nie zostało wcześniej uznane za wystarczające do oceny, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a także obowiązującymi przepisami i normami. Podniesiono przy tym, że złożone przez inwestora ekspertyzy techniczne nie odnoszą się w żadnym zakresie do zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń, a zwłaszcza skutków wykonanych prac na stan techniczny całego budynku. Skarżąca wskazywała także, iż roboty budowlane wykonane w ramach ewidentnej samowoli spowodowały między innymi pękanie ścian budynku. W ocenie skarżącej, ewidentna rozbieżność co do zakresu wykonanych prac, między oceną techniczną a oświadczeniem inwestora z dnia 13 lutego 2007 r., uzasadniała szczególną wnikliwość przy ocenie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przy zachowaniu obowiązujących przepisów i norm. Zdaniem strony, organy obu instancji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niedostatecznie wnikliwie go oceniły, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a. Stwierdziła, że nie miała możliwości ustosunkowania się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza do oceny technicznej z dnia 21 marca 2007 r. przedstawionej przez R. Ś.. Argumentowała, że było to tym bardziej uzasadnione, że zakwestionowała zakres prac, ich jakość, a także wskazywała na skutki tych prac w zakresie stanu technicznego całego budynku. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określa natomiast granice orzekania, stwierdzając że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, których skutkiem winno być uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy administracji naruszyły bowiem art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z oświadczeniem T. P. z dnia 13 lutego 2007 r., iż (w wykonaniu decyzji z dnia [...] i w związku z informacją z dnia 17 października 2006 r. o przystąpieniu do naprawy poszycia dachowego i kominów na posesji przy ul. A w Ł.) wykonał remont dachu i kominów zgodnie ze sztuką budowlaną. Do postępowania tego znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w szczególności przepisy art. 50 i art. 51. Artykuł 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi w pierwszym rzędzie samodzielną podstawę prawną do wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w przypadkach, gdy są spełnione wymienione w nim przesłanki oraz nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Regulacja tego przepisu odnosi się także do sytuacji, gdy zgłoszenie prac budowlanych zostało dokonane, lecz jest obarczone poważnymi nieprawidłowościami. Zasady dokonywania zgłoszeń zostały natomiast ustalone w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgłoszenie powinno w pierwszym rzędzie określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Przepis art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane umożliwia nałożenie – już na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – na inwestora obowiązku przedstawienia do oceny organu inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Kwestię te reguluje szczegółowo art. 81c ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten daje uprawnienie do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Analizując działania podejmowane przez organy na gruncie tych przepisów, uznać należy, że prawidłowo zastosowały w sprawie wskazane powyżej przepisy ustawy – Prawo budowlane. Prawidłowo w szczególności organ zastosował przepis art. 81c ustawy – Prawo budowlane, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, pod kątem badania ich zgodności z prawem (art. 51 ustawy). Wskazać natomiast należy na błędy poczynione przez organy w toku postępowania administracyjnego, w szczególności na fakt, pozbawienia strony skarżącej czynnego udziału w tym postępowaniu, przed wydaniem decyzji (zarówno pierwszej jak i drugiej instancji) nie umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.). W wyniku tego uchybienia rozstrzygnięcia organów, wbrew postanowieniom art. 7 i art. 77 k.p.a., zostały podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim organy nie ustaliły w sposób bezsporny kwestii legalności i zgodności z normami technicznymi wykonanych prac budowlanych w budynku zlokalizowanym na posesji przy ul. A w Ł., polegających na remoncie dachu oraz kominów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał w sposób dość ogólny, że prace te zostały wykonane starannie i z materiałów atestowanych, co – jak stwierdził organ – w połączeniu z wcześniej złożonym oświadczeniem z dnia 27 grudnia 2006 r. o zgodności wykonanych robót budowlanych, pozwalała uznać je za zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. W ocenie organu kwestionowane roboty budowlane dokonane zostały więc zgodnie z wszelkimi przepisami i normami technicznymi. W tym zakresie uzasadnienie organu II instancji uznać należy za niepełne. Bowiem organ oparł się jedynie na dowodzie w postaci oceny technicznej mgr. inż. R. Ś. przedłożonej przez jedną ze stron postępowania (inwestora), przyjmując ten dowód w praktyce jako jedyny decydujący w sprawie. Odnośnie zarzutów i wątpliwości co do wpływu stanu technicznego spornego budynku, a zgłaszanych przez stronę przeciwną, organ w zasadzie nie wypowiedział się, pomijając je w uzasadnieniu swojej decyzji. Zarzuty te wymagały natomiast dokładnego rozważenia, w szczególności w aspekcie zastrzeżeń co do skutków wykonanych prac na stan techniczny całego budynku. Konsekwencją takiego działania, czy też zaniechania organu, jest naruszenie przez organy obu instancji wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Stosownie do tegoż przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mimo, iż istniały poważne wątpliwości co do zakresu wykonanych prac i ich zgodności z odpowiednimi przepisami prawa i normami technicznymi, zgłaszane przez skarżącą, brak jest informacji, że organy podjęły w tym zakresie jakiekolwiek działania, w celu uzupełnienia materiału dowodowego i jego wykorzystania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że oparł się na opinii, sporządzonej na zlecenie jednej ze stron postępowania (inwestora). Wskazane uchybienia w ocenie materiału dowodowego sprawy stanowią o istotnych brakach w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, a tym samym uznać natęży, że naruszenia te – mające charakter procesowy – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując należy wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Decyzje obu organów, w niniejszej sprawie, wydane zaś zostały z naruszeniem wymogów prawa procesowego – art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie sposób ocenić czy w niniejszej sprawie wystąpiła określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania. Przesłanka ta występuje bowiem, na co wskazuje orzecznictwo sądowe i doktryna, wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest wszak załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W tej sytuacji nieprawidłowe było przyjęcie przez organy podstaw do umorzenia postępowania, wobec faktu nie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. W związku z wskazanymi powyżej uchybieniami, organy rozpoznając ponownie sprawę, winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności wyjaśnić rozbieżności co do zakresu wykonanych prac oraz oceny technicznej ich wykonania między załączoną opinią a oświadczeniami strony skarżącej co do ich niezgodności z prawem oraz ich wpływu na stan techniczny całego budynku. Należy też umożliwić stronie zarówno wypowiedzenie się co do zebranych dowodów jak i zgłoszenie własnych żądań oraz dowodów w sprawie, a następnie wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy i należycie ocenić. W zależności od wyników poczynionych ustaleń organ winien wydać stosowną decyzję. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. T.-P.