II SA/Łd 741/15

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) - w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1340 z późn. zm.) – powoływana także jako: "p.s.p." – po rozpatrzeniu odwołania E. i J. S. od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], znak: [...], w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej ul. A 153 w Ł. wykonania w terminie do dnia 31 maja 2015r., obowiązku dotyczącego usunięcia ze strychu (w części wschodniej poddasza), który stanowi część wspólną nieruchomości, pudeł kartonowych, drewnianych skrzynek, drewnianych i drewnopochodnych (laminowana płyta wiórowa) mebli i innych materiałów palnych w budynku usytuowanym w Ł. przy ul. A 153 – uchylił ww. decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 30 września 2015r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 2 lutego 2015r. Zarządca Nieruchomości przy ul. A 153 w Ł. poinformował Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. o składowaniu materiałów palnych przez jednego z lokatorów zarządzanej nieruchomości na nieużytkowym poddaszu oraz złożył wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych w przedmiotowym budynku. W związku z przedłożonym pismem, organ I instancji przeprowadził w dniu 13 lutego 2015r. czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W protokole stwierdzono składowanie materiałów palnych w części wschodniej poddasza, która według ustaleń stanowi poddasze nieużytkowe. Wskutek stwierdzonych nieprawidłowości pismem z dnia 26 lutego 2015r. organ I instancji zawiadomił wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 153 w Ł. o poczynionych w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustaleniach oraz o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie. Ponadto przy piśmie załączono protokół z dnia 16 lutego 2015r. Po dokonanej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec braku wniosków członków Wspólnoty Mieszkaniowej będącej stroną postępowania, organ I instancji wydał decyzję ww. z dnia [...] Pismem z dnia 15 maja 2015r. E. i J. S. wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W odwołaniu podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów (t.j. Dz.U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.) – zwane dalej: "rozporządzeniem" – poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "nieużytkowe poddasze". W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie znajdowały uzasadnienia. Organ odwoławczy stwierdził co prawda, że w toku postępowania dopuszczono się kilku uchybień proceduralnych, niemniej jednak nie miały one na wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie pojęcia "nieużytkowe poddasze" organ II instancji uznał za bezzasadny. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia zabronione jest "składowanie materiałów palnych w pomieszczeniach technicznych, na nieużytkowych poddaszach i strychach oraz na drogach komunikacji ogólnej w piwnicach". Bez wątpienia pudła kartonowe, drewniane skrzynki, drewniane i drewnopochodne (laminowana płyta wiórowa) meble i tym podobne materiały, które według ustaleń znajdują się w części wschodniej poddasza przedmiotowego budynku, kwalifikuje się jako materiały palne. Materiał niepalny zgodnie z "PN-EN ISO 13943:2010. Bezpieczeństwo pożarowe – Terminologia" jest to materiał, który podczas badań w określonych warunkach nie ulega procesowi spalania zdefiniowanemu przez znormalizowane kryteria, natomiast wszystkie pozostała materiały klasyfikuje się jako palne. Nawet bez prowadzenia badań można stwierdzić, iż materiały składowane w części wschodniej poddasza w środowisku pożarowym ulegną gwałtownemu rozkładowi na palne produkty spalania z wydzieleniem dużych ilości ciepła. Stąd też zgodnie z wolą ustawodawcy oraz w oparciu o doświadczenie z działań ratowniczo-gaśniczych, zabrania się składowanie materiałów palnych na nieużytkowych poddaszach i strychach. Bez znaczenia pozostaje argument podnoszony w odwołaniu iż materiały składowane na poddaszu "nie zawierają materiałów stanowiących źródło ognia", bowiem materiały palne składowane w miejscach wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 12 przepisów przeciwpożarowych stanowią zagrożenie w przypadku powstania ewentualnego pożaru nawet w innych częściach budynku, mogą bowiem doprowadzić do rozprzestrzenienia się pożaru. Organ II instancji wskazał ponadto, że ze względu na brak definicji legalnej poddasza nieużytkowego i użytkowego, klasyfikację tą należy oprzeć na definicjach zawartych w § 4 i 5 przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 5 ust. 1 przepisów techniczno-budowlanych nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby. Z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, iż przedmiotowe poddasze wykorzystywane jest przez lokatorów do składowania materiałów, w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego nie jest więc klasyfikowane jako przeznaczone na pobyt ludzi. Dodatkowo wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu składowania materiałów palnych na nieużytkowych poddaszach i strychach należy interpretować jako działanie zmierzające do zapobiegania powstaniu ewentualnego pożaru w obrębie przestrzeni niekontrolowanych stale przez użytkowników, a przez to trudnego do zauważenia w pierwszej fazie trwania i rodzącego skutki w postaci gwałtownego rozprzestrzeniania się nie tylko na pozostałe kondygnacje, ale również sąsiednie budynki. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego należało uznać za trafne zakwalifikowanie przez organ I instancji poddasza jako nieużytkowego. Zwłaszcza, że z akt sprawy nie wynika iż pierwotnym założeniem projektowym budynku było przeznaczenie poddasza jako użytkowe. Stąd też, aby uznać poddasze nieużytkowe jako użytkowe nie wystarczy wola użytkowników, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu zmianę sposobu użytkowania, które wiąże się m.in. z koniecznością zabezpieczenia palnej konstrukcji i palnego przekrycia dachu elementami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej w myśl art. 219 ust. 2 przepisów techniczno-budowlanych, co może spowodować koszty finansowe niewspółmierne do osiągniętych korzyści. Niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji dopuścił się uchybienia art. 131 K.p.a, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ I instancji powinien był zawiadomić pozostałych członków Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 153 o wniesieniu odwołania przez E. i J. S.. W aktach sprawy brak potwierdzenia dokonania wyżej wskazanej czynności urzędowej. Organ II instancji wskazał także, że mimo podzielenia stanowiska organu I instancji w kwestii zasadności nałożonego obowiązku, należało dokonać zmiany terminu jego wykonania, bowiem termin określony w zaskarżonej decyzji upłynął w toku postępowania odwoławczego. Pozostawienie wskazanego terminu bez zmiany powodowałoby wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc niewykonalność decyzji w dniu jej wydania. Stąd też organ dokonał przesunięcia terminu wykonania obowiązku, uwzględniając jego wyłącznie porządkowy charakter, niewymagający podjęcia dodatkowych czynności, bądź poniesienia przez stronę nakładów finansowych. Na ostateczną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli E. S. i J. S., zarzucając zaskarżonej decyzji niewłaściwą interpretację przeznaczenia i sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza, co ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kondygnacja trzeciego piętra budynku składa się z pomieszczeń mieszkania skarżących oraz poddasza przeznaczonego do użytku wszystkich członków Wspólnoty (posiadają klucze i swobodny dostęp), zgodnie z definicją przepisów "pomieszczenia gospodarcze znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku". Kierując się powyższym, skarżący ustawili na powierzchni nieprzekraczającej ich udziału i w miejscu bezkolizyjnym, nowe i estetyczne szafy do przechowania garderoby. W ocenie skarżących nie uwzględniono przytoczonych przez nich w odwołaniu przesłanek, które występują w różnych przepisach jako wskazujące na użytkowy charakter pomieszczeń poddasza a mianowicie: - pomieszczenia stanowią kondygnację budynku; - powierzchnia pomieszczeń wliczana jest do ogólnej powierzchni użytkowej budynku; - pomieszczenie spełnia warunki umożliwiające przystosowanie go do celów mieszkalnych czego przykładem jest ich mieszkanie na tej kondygnacji. Zdaniem skarżących niespójny i swobodny w interpretacji jest również przyjmowany do oceny w decyzji charakter pomieszczenia, raz jako do składowania materiałów, a za chwilę wg czasu przebywania ludzi, lecz wciąż w kategorii pomieszczeń nieużytkowych. Skarżący zaznaczyli, że z uwagi na faktu zamieszkiwania na tej kondygnacji, praktycznie codziennie skarżący z pomieszczenia strychu i mają bezpośredni wgląd na jego bezpieczeństwo tak samo jak na własne mieszkanie. Ponadto we własnym zakresie skarżący wyposażyli to pomieszczenie w sprzęt przeciwpożarowy. Złożyli również Wspólnocie Mieszkaniowej ofertę wykupienia poddasza i zagospodarowania na własne potrzeby mieszkaniowe. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne rozpoznają sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.). W razie braku uzasadnionych podstaw sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.) Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Organ nakazał skarżącym usunięcie przedmiotów palnych w postaci pudeł kartonowych, skrzynek drewnianych i drewnopochodnych oraz szaf ubraniowych z pomieszczenia ogólnodostępnego strychu w nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami. Podstawę działania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. stanowi przepis art. 26 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. 2013 poz.1340 ze zm.) , który uprawnia tenże organ, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych do nakazania w drodze decyzji administracyjnej m.in. usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (pkt1). Z kolei w § 4 ust.1 rozporządzenia ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...) (Dz.U. 2010.109.719), określającym czynności, których wykonywanie jest zabronione ze względu na możliwość spowodowania pożaru, jego rozprzestrzeniania się, utrudniania prowadzenia ewakuacji lub działań ratowniczych, w punkcie 12 wymieniono składowanie materiałów palnych w pomieszczeniach technicznych, na nieużytkowych poddaszach i strychach oraz drogach komunikacji ogólnej w piwnicach. Podstawowy spór w sprawie dotyczy zdefiniowania pomieszczenia, z którego organ nakazał usuniecie przedmiotów palnych. Skarżący twierdzą bowiem, iż przechowują szafy ubraniowe na ogólnie dostępnym, użytkowym poddaszu, które służy do przechowywania rzeczy wszystkim lokatorom. O użytkowym charakterze tego pomieszczenia świadczy też fakt, że znajduje się on na tej samej kondygnacji, co ich mieszkanie. Wobec tego w ich ocenie sporne pomieszczenie nie jest poddaszem nieużytkowym, którego mogą dotyczyć nakazy wymienione w § 4 ust.1 pkt 12 rozporządzenia MSWiA. Stanowisko powyższe w ocenie sądu nie jest uzasadnione. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2015.1422) nie zawierają definicji strychu nieużytkowego. Co prawda rozp. to powołuje się wielokrotnie na zwrot "poddasze użytkowe i nieużytkowe" – tym samym rozróżnia te pojęcia – to jednak nie zawiera definicji legalnej "poddasza użytkowego" lub "nieużytkowego". W związku z powyższym należy odwołać się do znaczenia potocznego. Należy też rozróżnić pojęcie "użytkowe" od "użytkowane". Pierwsze oznacza przystosowane od strony technicznej i prawnej do użytkowania. Natomiast użytkowanie oznacza stan faktyczny, faktyczne wykorzystywanie pomieszczenia w określonym celu, w oderwaniu od jego prawnego statusu. Innymi słowy można użytkować pomieszczenie w określony sposób, nawet gdy nie jest ono pomieszczeniem użytkowym. Taka sytuacja zdaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z akt sprawy sporne pomieszczenie wykorzystywane jest jedynie na zasadzie consensusu mieszkańców do przechowywania różnych przedmiotów. Zatem z pewnością mamy do czynienia z wykorzystaniem pomieszczenia, użytkowaniem spornego poddasza. Jednakże samo faktyczne użytkowanie w sposób opisany powyżej nie czyni jeszcze z tego pomieszczenia poddasza użytkowego, czy spełniającego pewne warunki techniczno-budowlane - w tym właśnie warunki bezpieczeństwa pożarowego. Jak wynika z ustaleń organu, których nie kwestionowali skarżący w toku postępowania, ani w skardze, z dokumentacji budynku nie wynikało, aby sporne pomieszczenie przeznaczone było do celów użytkowych. Wbrew opinii skarżących nie jest istotna okoliczność, że mieszkanie, którego właścicielami są skarżący znajduje się na tej samej kondygnacji, co poddasze. Kondygnacja bowiem nie ma znaczenia przesądzającego o charakterze lokalu. Również bez znaczenia dla obecnych wymagań bezpieczeństwa pożarowego pozostaje okoliczność, czy pomieszczenie spełnia warunki do przystosowania go do celów mieszkalnych. Niesporne jest bowiem, ze nie doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania tej części poddasza, którą kontrolowali strażacy. Trafnie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ, że dopiero wypełnienie wymogów art. 71 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę rozważań o zmianie sposobu użytkowania. Samo użytkowanie nie ma znaczenia przesądzającego o charakterze pomieszczenia. Nie jest też błędem odwołanie się organu, w celu oceny charakteru pomieszczenia, do regulacji § 5 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych (...), określającej pomieszczenia nieprzeznaczone na pobyt ludzi. Przepis ten stanowi, że pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi są m.in. takie, w których łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby. Powołanie się organu na to unormowanie należy traktować jako argument pomocniczy. Należy też zauważyć, że skarżący wykonali część skierowanych do nich nakazów i opróżnili poddasze z wszystkich przedmiotów poza dwiema szafami. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego wybiórczo potraktowali nałożone na nich obowiązki, skoro wszystkie były następstwem uznania przez organ, że kontrolowane pomieszczenie jest poddaszem/strychem nieużytkowym Trafnie też organ podkreśla, że wszystkie działania zmierzały do przywrócenia stanu bezpieczeństwa pożarowego w spornym pomieszczeniu. Skoro podmiotem uprawnionym do oceny zachowania przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Państwowej Straży Pożarnej, to uznanie przez ten organ, że określone pomieszczenie nie spełnia warunków bezpieczeństwa pożarowego dla jego użytkowania w określony sposób, rodzi po stronie użytkowników określone obowiązki. Skoro tak, to organ miał prawo nałożyć na osoby korzystające z pomieszczenia określone obowiązki polegające na usunięciu z poddasza nieużytkowego (a nie nieużytkowanego) materiałów palnych. Z uwagi na powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.