II SA/Łd 743/07

Dnia 31 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D. J., R. L., J. M. i W. K. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26) i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą na wniosek D. Z. lokalizację inwestycji na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A działka nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] zatwierdzono plan realizacyjny usytuowania kiosków jugosłowiańskich K-67 jako obiektów tymczasowych na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A róg Al. B, inwestorami których byli: D. J., R. H., R. L., Przedsiębiorstwo Handlowe A. Następnie Referat Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego dla Dzielnicy [...] w Ł. wydał pozwolenia na budowę dla: J. M., R. H., M. T. i D. J., R. L., A. i M. D. jako następców prawnych Przedsiębiorstwa Handlowego A. W dniu 22 lipca 1991 r. A. i M. małżonkowie D. przepisali lokalizację kiosku K-67 na D. Z., która w dniu 26 września 1991 r. wystąpiła o jej zmianę z uwagi na zbytnie oddalenie od ul. A. Odwołujący się wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż kiosk D. Z. usytuowany został w miejscu, które uprzednio opiniowane było negatywnie, gdy to oni o to miejsce występowali. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującej, że inwestorzy wymienieni w planie realizacyjnym i ich następcy prawni, którzy otrzymali pozwolenia na budowę kiosków nie są stronami w postępowaniu lokalizacyjnym o zmianę usytuowania jednego z kiosków. W dniu 28 listopada 2005 r. pełnomocnik D. A. (nazwisko panieńskie: Z.) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o uchylenie decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] i wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ składający odwołanie nie byli stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zapoznając się z treścią wniesionego pisma powzięło wątpliwości co do intencji strony i pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. wezwało do jednoznacznego wyrażenia stanowiska. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik D. A. w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. podał: "ponownie jednoznacznie oświadczam wolę i określam żądanie, iż w piśmie z dnia 23 listopada 2005 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnoszę o uchylenie decyzji nr [...] Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...]. Ponownie uzasadniam to tym, że decyzja ta podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, prawdopodobnie w zmowie przestępczej." Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy z jej udziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. mając na uwadze treść wyjaśnienia strony zawartą w piśmie z dnia 16 stycznia 2006r. i brak wskazania podstawy prawnej żądania, zwróciło się ponownie do pełnomocnika strony o sprecyzowanie żądania. W piśmie z dnia 27 stycznia 2006 r. H. Z. oświadczył, że podtrzymuje swój wniosek z dnia 23 listopada 2005 r. i wnosi o uchylenie decyzji Kolegium podając argumenty, które w jego ocenie świadczą o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1,2,5 Kpa oraz o rażącym naruszeniu prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, uzasadniając tym, że odwołujący nie byli stroną w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] nr [...] umorzyło postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem złożonym przez H. Z. - pełnomocnika D. A. z dnia 10 kwietnia 1996 r. Kolegium uzasadniło swoje rozstrzygnięcie tym, że wniosek zawierający tożsame żądanie został już rozpoznany ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Wobec tego potraktowanie pisma strony z dnia 27 stycznia 2006 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] nr [...] prowadziłoby do konieczności ponownego umorzenia postępowania. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wszczęło w dniu [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie brak było przesłanek do uznania decyzji nr [...] z dnia [...] za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przyznaniu przymiotu strony osobom, które wniosły odwołanie w sprawie w postępowaniu lokalizacyjnym o zmianę miejsca usytuowania jednego z kiosków w zatwierdzonym w 1991 r. planie realizacyjnym zagospodarowania terenu przy ulicy A. Dodatkowo zaznaczyło, że decyzja Kolegium nr [...] nie kończyła postępowania administracyjnego w sprawie, uchylając jedynie decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem interesów wszystkich właścicieli kiosków. Kolegium nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy z jej udziałem wskazując, że przedmiotem trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie weryfikacja decyzji nie połączona z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, rozstrzygniętej decyzją weryfikowaną. W dniu 28 marca 2006 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przeprowadzenie rozprawy z jej udziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 127 § 1 i § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu podało, że w sprawie brak było przesłanek do uznania przyznania przymiotu strony osobom, które były inwestorami w zatwierdzonym w 1991 r. planie realizacyjnym zagospodarowania trenu przy ul. A i wniosły odwołanie w sprawie w postępowaniu lokalizacyjnym o zmianę miejsca usytuowania jednego z kiosków za rażące naruszenia prawa. Organ podkreślił ponadto, że decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] nr [...] nie kończyła postępowania administracyjnego w sprawie, uchylając jedynie decyzję organu I instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem interesów wszystkich właścicieli kiosków. Kolegium nie uwzględniło również wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy z jej udziałem wskazując, że przedmiotem trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie weryfikacja decyzji nie połączona z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, rozstrzygniętej decyzją weryfikowaną. W dniu 19 czerwca 2006 r. D. A. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] i [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że osoby, które złożyły odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nigdy nie były stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a., a decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w momencie jej uchylenia przez Kolegium była ostateczna. Zarzuciła ponadto, że decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji uchylono w wyniku "zmowy przestępczej", na wniosek "dzikich użytkowników terenu". Podniosła też, że dla kiosków ustawionych przy ul. A nie było nigdy zatwierdzonego planu realizacyjnego. Skarżąca postulowała uchylenie kolejnych decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jako wydanych bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie ich do osób nie będących stroną w sprawie i zawierających wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niewskazanie w jej treści rodzaju naruszeń prawa lub interesu prawnego jakie zawierała zaskarżona decyzja, a więc niespełnienie wymagań przewidzianych w treści przepisu art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku organ postulował oddalenie skargi wnosząc o potraktowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Z treści art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z obrotu prawnego wynika z przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polega niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, do czego organ zobligowany był przepisem art. 7 i 77 K.p.a. Przed przejściem do analizy rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym. Ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, z tego względu jedynie na podstawie wskazanych enumeratywnie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. można orzekać w tym trybie. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 §1 K.p.a.), stąd może mieć ono miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w powoływanym przepisie, zaś wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, w żadnym przypadku rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca powołując się na wskazana przesłankę nieważności decyzji Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] nr [...] podniosła, iż organ rozpoznał odwołanie podmiotów, którym nie przysługiwał przymiot strony, a nadto odwołanie to wniesione zostało z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, kiedy to zaskarżona decyzja uzyskała już walor ostateczności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, jak też odwołania pochodzącego od podmiotu, który nie jest stroną postępowania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Jeżeli zatem odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, organ winien w oparciu o ar. 134 K.p.a. wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, zaś w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony umorzyć postępowanie odwoławcze. ( vide: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z 12.10.1998 r. – OPS 11/98 – ONSA 1999/1/4; wyrok NSA w Warszawie z 10.09.2001 r. II S.A. 1866/00 – LEX nr 55303, wyrok NSA w Warszawie z dnia 17.04.2002 r. II S.A. 966/01 – LEX nr 15788, wyrok WSA w Warszawie z 18.11.2004 r., V SA 3379/03 - LEX nr 164691). Stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jeżeli od decyzji I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta stała się ostateczna wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. C.H.Beck 1996, str. 564 i nast.). W niniejszej sprawie, rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] SKO ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, iż brak jest przesłanek do uznania tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a polegającym na przyznaniu przymiotu stronom, które wniosły odwołanie. Osoby te były bowiem inwestorami w zatwierdzonym w 1991 r. planie realizacyjnym zagospodarowana terenu przy ul. A. Tymczasem z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym uzasadnień decyzji: nr [...], nr [...], [...] i [...] z dnia [...] stwierdzających nieważność decyzji udzielających pozwolenia na budowę kiosków dla odwołujących się wynika wprost, że "plan realizacyjny zagospodarowania, na którym opierała się decyzja nie został zatwierdzony w trybie art. 21 Prawa budowlanego". Okoliczność ta powołana również została w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nr [...] ustalającej lokalizację kiosku dla skarżącej na czas określony do dnia [...] natomiast organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] powołał się na uwzględnienie odwołujących się w tymże planie realizacyjnym, jako przesłankę przyznania im przymiotu strony. Ponadto dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują na brak konsekwencji organu w zakresie przyznawania przymiotu strony osobom, które prowadziły kioski na przedmiotowym terenie. W piśmie z dnia [...] nr [...] Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego informował wszak skarżącą, iż nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie kiosku dla R. L., albowiem postępowanie w tej sprawie nie dotyczy jej interesu prawnego. Rzeczą organu było zatem ustalenie w nie budzący wątpliwości sposób, czy wskazany plan realizacyjny został zatwierdzony, czy wszedł do obrotu prawnego i czy osobom, które wniosły odwołanie przyznawał określone uprawnienia pozwalające na ustalenie ich interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wniesienie bowiem odwołania przez podmiot nie będący stroną nawet w otwartym dla strony terminie winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego, a nie merytorycznym rozpoznaniem odwołania. Drugą podstawową dla rozstrzygnięcia okolicznością, do której organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Z pouczenia widniejącego na odpisie decyzji wynika, że strona mogła wnieść odwołanie w terminie 14 dni od jej otrzymania. Skarżąca złożyła kserokopię pisma z dnia 1 czerwca 1992 r. podpisanego przez Sekretarza Miasta Ł. [...] informującego, że odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] wpłynęło do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa w dniu 4 marca 1992 r. podnosząc, iż odwołanie rozpoznane zostało po uprawomocnieniu się tej decyzji, gdyż organ błędnie przyjął jako datę jego złożenia 3 marca 1992 r. Bezspornym jest, iż decyzja nr [...] wydana została w dniu [...], a zatem w innej dacie. Organ nieścisłości tej nie wyjaśnił, aczkolwiek nie można wykluczyć, iż wskazanie innej daty miało charakter oczywistej omyłki. Przede wszystkim zaś nie ustalono, kiedy doręczono skarżącej odpis decyzji z dnia [...] i kiedy upłynął termin do jej zaskarżenia. Co prawda, na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącej H. Z. oświadczył, że odpis decyzji odebrał osobiście w siedzibie urzędu w dniu jej wydania, ale Sąd nie miał możliwości zweryfikowania prawdziwości tego twierdzenia, a w konsekwencji jednoznacznego określenia daty upływu terminu do wniesienia odwołania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu. A.D. A.D.