II SA/Łd 744/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...] ); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Z. W. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 744/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] działając z urzędu na podstawie przepisów art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., udzielił A. N. – K. i M. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z adaptacją budynku stodoły na budynek gospodarczy, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 4 w Ł. W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na posesji przy ul. A 4 w Ł., będącej własnością A. N. – K. i M. K. wykonywane są roboty budowlane związane z adaptacją budynku stodoły na budynek gospodarczy, bez wymaganego prawem pozwolenia, w związku z czym Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...]., znak [...] wstrzymał wykonywanie w/w robót, a decyzją z dnia [...]., [...] nakazano inwestorom przedłożenie dokumentów w celu doprowadzenia rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji podkreślił, że powyższe rozstrzygnięcia nie zostały zaskarżone. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych adaptacji budynku stodoły na budynek gospodarczy, która to decyzja została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak [...]. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła właścicielka sąsiedniej posesji Z. W., w związku z czym Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd, co nastąpiło wyrokiem z dnia 7 listopada 2001 r. oddalającym skargę (sygn. akt II SA/Łd 739/98). Organ I instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], znak [...] podjął z urzędu postępowanie odwoławcze Z. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jak dalej podano, decyzją z dnia [...], Nr [...], znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Organ I instancji podał, że w dniu 21 marca 2002 r. przeprowadzono na terenie spornej nieruchomości wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że roboty budowlane związane z adaptacją budynku stodoły na budynek gospodarczy nie zostały wznowione od czasu ich wstrzymania. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że inwestorzy przedłożyli wymagane decyzją z dnia [...], dokumenty, z których wynika konieczność wykonania robót budowlanych. W ocenie organu I instancji wykonanie robót budowlanych zgodnie z załączonym projektem budowlanym zapewni doprowadzenie rozpoczętych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. W. wskazując, że w protokole oględzin z dnia 9 grudnia 1996 r. przedstawiony jest inny stan faktyczny wykonanych robót niż w orzeczeniu technicznym dotyczącym poprawności wykonanych robót remontowych i stanu bezpieczeństwa konstrukcji budynku gospodarczego. Z. W. podkreśliła, że protokół z wizji lokalnej z dnia 21 marca 2002 r. nie specyfikuje zakresu wykonanych robót na ten dzień - w jej ocenie faktyczny stan wykonanych robót jest większy niż został przedstawiony w dokumentacji, np. widoczne są zmiany wykonane wewnątrz pomieszczenia od strony południowej, wykonano instalację elektryczną na zewnątrz i wewnątrz budynku. Zdaniem odwołującej się, projekt techniczny z lipca 2002 r. nie dotyczy właściwego przedmiotu, bo nosi nazwę "Projekt techniczny adaptacji budynku gospodarczego przy ul. A 4 w Ł.", podczas gdy powinien dotyczyć adaptacji budynku stodoły na budynek gospodarczy, a ponadto w opisie technicznym brak jest informacji, że na stronie południowej projektuje się zabudowanie okien luksferami – w ocenie odwołującej się, z rzutów kondygnacji wynika, że projekt rzutu piwnicy nie zakłada zabudowania okien luksferami. Jak podała Z. W., można się również dopatrzyć niewielkich niezgodności w projekcie ze stanem faktycznym, dotyczących zamurowania okien od strony południowej. Odwołująca się stwierdziła, że organ I instancji ignoruje jej interwencje i odwołania i po raz kolejny nie widzi przeszkód do ponownego wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z. W. podkreśliła, że nie zgadza się z celem adaptacji, który w istocie jest ukrytym zamiarem sąsiada na prowadzenie działalności gospodarczej, na co wskazuje fakt, że pierwsza wersja projektu adaptacji budynku zakładała pomieszczenia gospodarcze w tym pomieszczenie socjalne dla pracowników od strony południowej budynku. Odwołująca się podała, że brak jest odniesienia organu I instancji do decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] r., w której stwierdzono, że w dokumentacji znajduje się nieważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji stodoły na budynek gospodarczy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...]., Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej przeznaczenie obiektu jako budynek gospodarczy i orzekł jego przeznaczenie zgodnie z projektem jako budynek gospodarczo – garażowy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że brak jest dowodów potwierdzających, że inwestor wykonał po wstrzymaniu robót postanowieniem z dnia [...], istotne roboty, które kwalifikowałyby się do wydania nakazu ich rozbiórki bądź zastosowania wobec inwestora innych sankcji przewidzianych prawem. W ocenie organu odwoławczego, odwołująca się nie sprecyzowała również tych robót poza wskazaniem wykonania instalacji elektrycznych, jednakże na wykonywanie tych instalacji odwołująca się wskazała już w piśmie z dnia 27 lipca 1995 r. tj. przed wszczęciem postępowania. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, inwestor po wstrzymaniu robót budowlanych może wykonywać prace związane bezpośrednio z zabezpieczeniem własnego mienia, co w przypadku przeciągającej się od roku 1996 procedury administracyjnej mogło mieć miejsce. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., aktualny projekt budowlany (rzuty i elewacje) w sposób nie budzący wątpliwości określa zamurowanie otworów okiennych luksferami w ścianie obiektu położonej w odległości 3 m od granicy z działką Z. W., co zapewnia spełnienie obowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 3). Zdaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący domniemanego przeznaczenia obiektu w przyszłości nie może być brany pod uwagę w postępowaniu administracyjnym, jako że organ rozpatrujący sprawę opiera się na materiale przedłożonym przez inwestora tj. projekcie dokończenia robót budowlanych, a inwestor jest zobowiązany prowadzić dalsze roboty zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji i po zakończeniu robót uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu spełniając odpowiednie warunki określone przepisami prawa. Podkreślono, że w trakcie postępowania administracyjnego inwestor ma prawo dokonywać przez projektanta zmian i poprawek w projekcie budowlanym. W ocenie organu II instancji, przedmiotowy projekt stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji (w nowej wersji) nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z przepisów budowlanych, w tym także interesów odwołującej się. Na przedmiotową sprawę, zdaniem organu odwoławczego, nie ma wpływu decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jak również fakt wygaśnięcia w dniu [...]. tej decyzji rozstrzygającej pozytywnie kwestię zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. W sprawie wznowienia robót budowlanych w trybie nadzoru organ bezpośrednio bada zgodność inwestycji z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono niezgodności planowanych robót z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. obowiązującym od roku 1993. Organ odwoławczy stwierdził, iż w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, oprócz pomieszczeń gospodarczych w przedmiotowym obiekcie związanych z funkcjonowaniem istniejącego na działce budynku mieszkalnego, do których można by zaliczyć pomieszczenia określane mianem "hobby" występują również dwa pomieszczenia garażowe. Funkcja garażowa obiektu nie może być traktowana jako gospodarcza, a zatem w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., należało uznać, że faktycznym przedmiotem projektu jest adaptacja stodoły na budynek gospodarczo – garażowy, pomimo że projekt w swej nazwie obejmuje "budynek gospodarczy" i z tej racji w postępowaniu odwoławczym dokonano stosownej korekty decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. W. wskazała, że w jej ocenie zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 136 i art. 12 § 1 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wskazał na przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dał możliwość inwestorowi dalszego działania na jej niekorzyść, czym naruszył przepis art. 139 k.p.a., a ponadto bez dostatecznego uzasadnienia zmienił przeznaczenie budynku gospodarczego na gospodarczo – garażowy. Z. W. podała, że nie mogła przekazać informacji na temat przeprowadzonych robót budowlanych, ponieważ nie była uczestnikiem wizji lokalnej i tylko z jej obserwacji wynika, że prace wewnątrz budynku były wykonywane. Skarżąca wskazała, że z porównania protokołu oględzin z dnia 9 grudnia 1996 r. i orzeczenia technicznego dotyczącego poprawności wykonanych robót remontowych i stanu bezpieczeństwa konstrukcji budynku gospodarczego, zaktualizowanego na sierpień 2002 r., jednoznacznie wynika, że po 9 grudnia 1996 r. dokonano zasypania części piwnicy. Z. W. podważyła prawidłowość sporządzonego protokołu z wizji z dnia 21 marca 2002 r., który w jej ocenie powinien zawierać wyszczególnienie wykonanych robót, co dałoby możliwości dokonania oceny i zweryfikowania swojej wiedzy. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy mógł skorzystać z przepisu art. 136 kpa, aby sprawdzić jaki jest faktyczny stan wykonanych robót, a nie wydawać decyzję opierającą się jedynie na opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Skarżąca ponownie podkreśliła, że inwestor ma zamiar używać budynku niezgodnie z przeznaczeniem prowadząc w nim działalność gospodarczą. Z. W. wskazała, że zmiana przeznaczenia budynku może spowodować nieprzestrzeganie norm w zakresie ochrony środowiska, w tym zachowania odpowiednich warunków higieniczno - sanitarnych, przenikania spalin, hałasu - garaże będą usytuowane w odległości 8 m od jej budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Taki stan istnieje w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem (art. 3 ustawy o p.s.a.). Skarga Z. W. podlega uwzględnieniu. Niezasadnie jedynie skarżąca jako jedną z podstaw skargi podnosi obawy co do przyszłego rzeczywistego przeznaczenia przebudowywanego obiektu na cele inne niż wskazane w projekcie. Słusznie organ odwoławczy podnosi, iż okoliczność ta nie może być przedmiotem rozważań na obecnym etapie postępowania, jako zdarzenie przyszłe i niepewne. Trafnie natomiast Z. W. kwestionuje dokonaną przez organ odwoławczy zmianę określenia docelowego przeznaczenia obiektu. Zmiany tej nie sposób uznać za sprostowanie oczywistej omyłki, jest to zmiana merytoryczna. Wprawdzie organ odwoławczy określił w ten sposób przedmiot postępowania zgodnie z pierwotnym zamysłem inwestorów , niemniej jednak rzeczywisty zakres prac pozostał poza polem ustaleń i rozważań organów obydwu instancji. Tymczasem przeznaczenie pomieszczeń na garaże wymaga ustalenia zgodności prac z wymogami zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. n 15 poz.44 ze zmianami). Obecnie kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz.690 z późn. zmianami) Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że organ ten w ogóle nie ustalał, czy usytuowanie w przebudowywanym budynku garaży jest zgodne z określonymi w w/w przepisach normami. Organ odwoławczy odwołał się wprawdzie do ustaleń projektu przedłożonego przez inwestora, nie dokonał jednak również żadnych ustaleń ani rozważań w tej mierze, czy dokumenty przedłożone przez inwestora uwzględniają wymogi dotyczące umiejscowienia na nieruchomości garaży . Jest to naruszenie zasady wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy o p.s.a. Skarżąca podważa również ustalenia dokonane w toku wizji lokalnej, podnosząc nieprecyzyjność dokonanych ustaleń. Z protokołu wizji z dnia 21.02.2003r. wynika, że Z.W. nie brała w niej udziału. W aktach administracyjnych brak jest nadto dowodu doręczenia zainteresowanej o terminie przeprowadzenia tej czynności. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005r. skarżąca wprawdzie oświadczyła, że w toku całego postępowania administracyjnego otrzymała powiadomienie o terminie jednej wizji, nie pamięta jednak, kiedy to było. Brak jest zatem wystarczającego dowodu, iż została prawidłowo powiadomiona o terminie wizji będącej podstawą ustaleń w niniejszej sprawie, jednocześnie, że została pouczona przez urzędnika, .że nie jest uprawniona do udziału w wizji. Brak w aktach dowodu doręczenia Z.W. pisma informującego o tej czynności z pouczeniem o przysługujących jej zapewnieniach uniemożliwia weryfikację tego zarzutu i również stanowi uchybienie przepisom postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania ( art. 145 §1 pkt 1c ustawy o p.s.a.). Strony postępowania winny bowiem być należycie informowane o przysługujących im uprawnieniach i terminie czynności, w których mają prawo uczestniczyć. Mając na uwadze powyższe uchybienia proceduralne Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c i art. 135 ustawy o p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art.200 p.s.a. Na podstawie art. 152 p.s.a. sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku.