II SA/Łd 744/06

Dnia 19 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. - W dniu 8 maja 2005 roku H. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość – działkę położoną w Ł. przy ul. A 26-26a o nr ewidencyjnym 706/3 o powierzchni 542 m2 przejętą pod budowę drogi publicznej przy ul. A w Ł. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i na podstawie art. 123 w związku z art. 19, art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie i przekazało sprawę zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta Ł. wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 i art. 124 k.p.a zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 26-26a, oznaczonej na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nr [...], jako działka o nr ewidencyjnym 706/3 o powierzchni 542 m2, do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] kwestii prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku, nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne zbycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr 706/3 o powierzchni 542 m2 w obrębie [...], stanowiącą w dniu 27 maja 1990 roku część działki o nr ewidencyjnym 706. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 roku, [...] Prezydent Miasta Ł. podjął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 26-26a o nr ewidencyjnym 706/3 o powierzchni 542 m2. W piśmie z dnia 14 października 2005 roku Prezydent Miasta Ł. powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. akt OPS 1/03 zwrócił się do Wojewody [...] o wyznaczenie organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku, nr [...] Wojewoda [...] wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączył z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od rozpoznania wniosku i wyznaczył do rozstrzygnięcia sprawy Starostę [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 roku, nr [...] Starosta Powiatowy w Z. odmówił ustalenia na rzecz H. M. odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną – ul. A w Ł., w obrębie [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej z projektem podziału zaewidencjonowanej za nr [...] w dniu 4 lipca 1989 roku w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., jako działka nr 706/3 o powierzchni 542 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podniósł, że zgodnie z treścią art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające po dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy potwierdza Wojewoda w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] czerwca 1989 roku nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym 706/3 przeszła na własność Skarbu Państwa. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku Wojewoda [...] potwierdził tenże fakt nieodpłatnego nabycia z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A oznaczonej jako działka nr 706/3 o pow. 542 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Powyższe okoliczności w ocenie organu przesądzają zatem fakt, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie art. 73 ustawy. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. P 5/99, (publi. OTK 2000/2/60) podkreślono, że objęcie konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 może występować, w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem danej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 roku. Od powyższej decyzji H. M. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że organy administracji publicznej nie potrafią wskazać, na jakiej podstawie prawnej działka o nr ewidencyjnym 706/3 położona w Ł. przy ul. A przeszła nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa. Powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazała, że według stanu prawnego obowiązującego na dzień 31 grudnia 1998 roku była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, a Skarb Państwa jedynie nią władał. Wniosła o wyjaśnienie sprawy i wskazanie podstaw prawnych w oparciu o które odmówiono ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymując stanowisko zaprezentowane przez Starostę [...] podniósł, że analiza zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wykazała, że w dniu 31 grudnia 1998 roku właścicielem działki o nr ewidencyjnym 706/3 o powierzchni 542 m2 była Gmina Miasto Ł. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...]czerwca 1989 roku zatwierdzającej na wniosek H. M. podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 26/26a, działka o nr 706/3 stała się własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 26 czerwca 1989 roku. Natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne zbycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr 706/3 o powierzchni 542 m2 w obrębie [...], stanowiąca w dniu 27 maja 1990 roku część działki o nr ewidencyjnym 706. Okoliczność natomiast, argumentował dalej organ odwoławczy, że dopiero w dniu 23 sierpnia 2004 roku w księdze wieczystej (KW nr [...]) jako właściciela działki o nr ewidencyjnym 706/3 wpisano Skarb Państwa, podczas gdy przejście prawa własności na rzecz Gminy Miasto Ł. nastąpiło z dniem 27 maja 1990 roku, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku nie może w ocenie organu odwoławczego prowadzić do stwierdzenia, że w dniu 31 grudnia 1998 roku wnioskodawczyni była właścicielem nieruchomości. Skarżąca utraciła prawo własności działki o nr ewidencyjnym 706/3 na rzecz Skarbu Państwa z dniem 4 lipca 1989 roku tj. z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1989 roku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 1989r., Nr 14, poz. 60 ze zm.), art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1989r., Nr 114, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że powołane przez organ odwoławczy decyzje - decyzja z dnia [...] czerwca 1989 roku Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. oraz decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 roku Wojewody [...] stwierdzająca nieodpłatne zbycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr 706/3 o powierzchni 542 m2 zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a pozbawiając skarżącą przymiotu strony. Podniosła, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dopiero ostateczna decyzja Wojewody jest podstawą do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Wskazała, iż na podstawie sporządzonego aktu notarialnego dołączonego do zbioru dokumentów jako właścicielowi działki przysługują jej wszystkie prawa i roszczenia, a pominięcie jej udziału w procesie rozstrzygania o przedmiotowej nieruchomości stanowi pogwałcenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - Starosty Powiatowego w Z. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia - odmawiającego ustalenia odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę gminną stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z brzmienia tego przepisu wynika, że nieruchomości pozostające po dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne i ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603), gdyż w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, dotyczy nabycia prawa własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, a decyzja stwierdzająca powyższe ma charakter deklaratoryjny. Podstawą zaś do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust.1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Deklaratoryjna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, jest dokumentem stwierdzającym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia prawa własności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 roku, sygn. akt IV CKN 1071/00 opub. Biul.SN 2003/1/9, wyrok WSA z dnia 8 czerwca 2004 roku, sygn. akt I SA 2398/02). Skoro zatem przejście prawa własności w myśl cytowanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie tj. w dniu 1 stycznia 1999 roku, to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne np. w trybie umów cywilnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 roku właścicielem nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym 706/3, o powierzchni 542 m2 była Gmina Miasto Ł. Na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1989 roku zatwierdzającej na wniosek skarżącej – H. M. podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 26/26a, oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym 706/3, nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa. Decyzją natomiast z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] czerwca 1989 roku. Ostateczną zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 roku Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym 706/3, stanowiąca w dniu 27 maja 1990 roku część działki o nr ewidencyjnym 706. Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że dopiero w dniu 23 sierpnia 2004 roku w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym 706/3 . (KW nr [...]) jako właściciela tej działki wpisano Skarb Państwa, podczas gdy przejście prawa własności na rzecz Gminy Miasto Ł. nastąpiło z dniem 27 maja 1990 roku, nie ma znaczenia, ponieważ bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 roku skarżąca nie dysponowała prawem własności nieruchomości, nie była jej właścicielem. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała bowiem bezspornie, że skarżąca utraciła prawo własności działki o nr ewidencyjnym 706/3 na rzecz Skarbu Państwa z dniem 4 lipca 1989 roku tj. z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1989 roku, zaś postępowanie prowadzone w trybie wzruszenia ostatecznej decyzji zakończyło się odmową stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji należy się zgodzić ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, że osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w powołanym przepisie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 roku były właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne lub ich spadkobiercy. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość położona w Ł. przy ul. A oznaczona jako działka o nr ewidencyjnym 706/3 w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła własność Gminy Miasto Ł., co oznacza, że skarżąca nie spełniała przesłanek do otrzymania odszkodowania na gruncie omawianego art. 73 ustawy. Prawo własności Gminy Ł. na dzień 31 grudnia 1998 roku do spornego gruntu zostało potwierdzone powołanymi wyżej decyzjami administracyjnymi stanowiącymi podstawę do wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Tak długo jak istnieją podstawy prawne wpisu prawa własności Gminy Ł., tak długo skarżąca nie jest w stanie uzyskać zadawalającego ją rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest nadto związany ostatecznymi decyzjami, które pozostają w obrocie prawnym i są poza kognicją zakreśloną w rozpoznawanej sprawie. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.