II SA/Łd 747/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie NSA: A. Stępień, Asesor WSA: R. Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. i D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. S. i D. M. solidarnie kwotę 445,00 (czterysta czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działając "na podstawie art. 105" ustawy z dnia [...]Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu wniosku D. M. i Z. S. o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...]., Nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12.marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz.70) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, za odszkodowaniem pieniężnym, części nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A o pow. 1070 m², oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] na mapie sytuacyjnej do celów wywłaszczeniowych nr [...] z dnia [...] Decyzją tą ustalono jednocześnie odszkodowanie za grunt w wysokości 3.852,-zł. Natomiast decyzją ostateczną Naczelnika Dzielnicy Ł.-P. Nr [...] z dnia [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A oznaczoną na wyrysie z mapy ewidencji gruntów nr [...], [...] z dnia 20.czerwca 1974r. jako działka [...] o powierzchni 4706 m². W decyzji tej ustalono odszkodowanie za grunt w wysokości 117.650,-zł. W dacie wywłaszczenia nieruchomości powyższe stanowiły własność Z. B. Wnioskiem z dnia [...] D. M. i Z. S., następczynie prawne zmarłego Z. B., wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z uwagi zaś na fakt, iż wywłaszczenie dokonane zostało dwiema odrębnymi decyzjami, w ocenie organu zasadnym było rozpoznanie złożonego wniosku, jako dwóch odrębnych spraw administracyjnych. W odniesieniu do działki o pierwotnym numerze [...], w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż aktualnie stanowi ona część działki 19/17, położonej w obrębie [...] o powierzchni 8499m². Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania na rzecz Z. B. lub też jego spadkobierców. Ponadto, jak wynika z pisma Sądu Rejonowego dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi z dnia 4.grudnia 2002r., w księgach depozytowych brak jest zapisów dokumentujących złożenie depozytu. Wnioskodawczynie natomiast złożyły oświadczenie, że odszkodowanie za grunt nie zostało wypłacone. Wypłacono natomiast odszkodowanie za naniesienia roślinne. W ocenie organu I instancji jednak, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż strony dokonywały między sobą rozliczeń, czego dowodzi chociażby potwierdzona wypłata odszkodowania za naniesienia roślinne. Nieodnalezienie do dnia rozstrzygnięcia sprawy dowodu wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie stanowi o tym, że świadczenie nie zostało spełnione. Ponadto, zdaniem organu, roszczenie o wypłatę odszkodowania ma cywilnoprawny charakter. W postanowieniu "KKO [...]z dnia [...]." Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, wspierając się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zawarło pogląd, iż nie ma wątpliwości co do tego, że akty administracyjne mogą stanowić źródła stosunków cywilnoprawnych. Stanowisko ugruntowane w orzecznictwie przesądza zatem, iż rozstrzygnięcie wniosku o wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość może nastąpić jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Związany z tym brak właściwości organu administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie, skutkuje jej bezprzedmiotowością, wobec czego orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odwołanie od tejże decyzji złożyły Z. S. i D. M. wnosząc o jej uchylenie, ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia przyznającego i nakazującego wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. A w Ł. Podniosły bowiem, iż posiadany przezeń "materiał dowodowy w postaci podań i skarg" składanych przez ich ojca – Z. B., wskazuje, w ocenie odwołujących, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone ani też nie zostało złożone w depozycie sądowym. Ponadto wskazały, iż przywołane dla uzasadnienia bezprzedmiotowości postępowania postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym, nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma ustalenie, czy jest to roszczenie o charakterze administracyjnoprawnym czy cywilnoprawnym. O tym zaś, czy dana sprawa ma charakter administracyjny, przesądzają przepisy prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10.lipca 2000r. sygn.akt SK 12/99 ("publ. w ONSA 2000/5/143") orzekł m.in. iż art. 1 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia sprawy cywilnej nie mogą mieścić się roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stanowisko to zostało następnie podzielone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, w postanowieniu z dnia 8.marca 2002r. sygn.akt III KKO 5/00, w którym zawarto pogląd, iż nie ma wątpliwości co do tego, że akty administracyjne mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. W postanowieniu tym wskazano również, iż roszczenie o zapłatę, powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego, ma charakter cywilnoprawny a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Z tego też powodu, organ I instancji prawidłowo, w ocenie Wojewody [...], umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe, ponieważ nie należy ono do właściwości organów administracji. Skargę na opisaną decyzję organu odwoławczego złożyły D. M. i Z. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. błędną interpretację art. 128 pkt 1 w zw. z art. 129 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz "art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.". W konkluzji wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Prezydenta Miasta Ł. oraz "rozpoznanie sprawy i wydanie w konsekwencji orzeczenia przyznającego skarżącym co do zasady prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w Ł. przy ul. A " W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Syndyk Masy Upadłości ZWCH "B" w upadłości w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A zostało wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, iż organy rozpoznały żądanie skarżących jako "wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania" za część nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A, wywłaszczonej orzeczeniem prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...]. Tymczasem wnioskodawczynie żądały wypłaty "odszkodowania w kwocie zwaloryzowanej wraz z odsetkami", podnosząc, iż odszkodowanie ustalone w orzeczeniu wywłaszczeniowym na kwotę 3.852,-zł., nie zostało wypłacone ich poprzednikowi prawnemu – Z. B. (protokół z dnia 11.sierpnia 2003r. – k.57 akt administracyjnych organu I instancji). Zatem przedmiot postępowania, określony w zaskarżonej decyzji i badany przez organy, nie odpowiada istocie sprawy. Wskazać należy również, iż ustawą z dnia 28.października 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141 1492 ze zm.), która weszła w życie w dniu 22.września 2004r., zmianie uległa treść przepisu art. 132 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.). Sąd administracyjny, dokonując oceny legalności poddanego kontroli aktu administracyjnego, czyni to wszakże, co do zasady, na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zatem z treścią art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, wysokość odszkodowania, ustalona w decyzji o wywłaszczeniu, podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Zasada to ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12.marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 10 z 1974r., poz. 64 ze zm.) (por. zachowujący aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.marca 1993r. w sprawie o sygn.akt IV SA 1667/92, ONSA 1993/4/115, wydany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – tekst jednolity Dz.U. Nr 30 z 1991r., poz. 127 ze zm.) Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami) Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych, należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Co zaś za tym idzie rozstrzygnięcie o waloryzacji, jak również o wysokości odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (podobnie Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z dnia 7.kwietnia 1993r., sygn.akt III AZP 3/93, OSNCP 1993/10/174 oraz Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.czerwca 1999r., sygn.akt IV SA 1118/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47350; por. też Gospodarka Nieruchomościami, Komentarz pod red. Jana Szachułowicza, str. 360-3361) Powyższa wykładnia, przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku z dnia 10.lipca 2000r., sygn.akt SK 12/99 (OTK 2000/5/143) ani też z jego uzasadnieniem. Przede wszystkim, podkreślić należy, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wydany został na skutek rozpoznania skargi konstytucyjnej, której przedmiotem była m.in. ocena zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 17.listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Po wtóre za niekonstytucyjny, uznany został przepis art. 1 tejże ustawy rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia, dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna. Natomiast nie stwierdzono niezgodności z przepisami Konstytucji, art. 2 k.p.c., zwłaszcza zaś § 3 tegoż przepisu, pozwalającego na przekazanie spraw cywilnych do rozpoznania innym organom. Zagwarantowane bowiem w art. 45 Konstytucji "prawo do sądu", nie wyłącza swobody ustawodawcy, w ramach statuowania kompetencji innych niż powszechne, sądów i trybunałów (art. 177 Konstytucji). Gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym. W braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania, ustanowionego w art. 177 Ustawy Zasadniczej. Natomiast postanowienie Kolegium Kompetencyjnego Sądu Najwyższego z dnia 8.marca 2001r., sygn.akt III KKO [...](OSNP 2002/5/128), dotyczyło właściwości sądów powszechnych do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.), zatem nie miało zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie było więc podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z tego powodu, iż organy administracji nie były właściwe do jej rozstrzygnięcia. Co się zaś tyczy bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej spełnieniem świadczenia (wypłatą odszkodowania), to pierwsze wskazać należy, iż organ odwoławczy kwestii wspomnianej nie badał, ograniczając się do rozważań dotyczących niewłaściwości organów administracji do rozstrzygania sprawy; po wtóre ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ I instancji i dokonana przezeń ocena dowodów narusza art.. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia [...]Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż wypłata odszkodowania może zostać udowodniona w każdy prawnie dopuszczalny sposób (zatem nie musi być to "dowód zapłaty" w rozumieniu pokwitowania), tym niemniej dowody w tym przedmiocie winny być zgromadzone i ocenione rzetelnie a oparte na nich wnioski – logiczne i wewnętrznie niesprzeczne. Na marginesie też wskazać należy, iż za niedopuszczalne uznano ogólnikowe powoływanie się na "dokumenty będące w posiadaniu wnioskodawczyń", bez ich załączenia do akt administracyjnych, co uniemożliwia sądową ich kontrolę. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. . Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nie posiadającej przymiotu wykonalności, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. o jej wykonywaniu. W oparciu o treść art. 200 p.s.a. zasądzono natomiast od organu na rzecz skarżących solidarnie, zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się uiszczony przezeń wpis sądowy (200,00-zł.), opłata od pełnomocnictwa (15,00-zł.) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).