II SA/Łd 748/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi D. J. i R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących D. J. i R. J. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ls Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] znak: [...] nakazującą D. i R. J. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy, dnia 26 marca 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. M. o wszczęcie postępowania między innymi w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego, położnego w B. przy ul. A nr 25. W dniu 18 czerwca 2012 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W dniu 18 lipca 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny w sprawie prawidłowości wybudowania budynku gospodarczego na wyżej wskazanej nieruchomości. W wyniku oględzin stwierdzono istnienie przedmiotowego obiektu, a jego usytuowanie, wymiary i odległości od granic sąsiednich nieruchomości przedstawiono na szkicu sytuacyjnym. D. J. podała, że przedmiotowy budynek wybudowano po 1980 r. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ nałożył na D. i R. J. obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót związanych z budową budynku gospodarczego wraz z opinią techniczną oraz inwentaryzacją geodezyjną. Po przedłożeniu żądnej dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił D. i R. J. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie posesji przy ulicy A 25 na działce nr ewid. 454 w obrębie [...]. Powyższa decyzja została w całości uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Rozstrzygnięcie to również zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku przeprowadzenia ponownych oględzin w dniu 12 lipca 2013 r. ustalono, że na posesji zlokalizowane są: budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy oraz altana. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał D. i R. J. obowiązek dokonania rozbiórki budynku gospodarczego o powierzchni 12,00 m2, pow. użytk. 9,31 m2, kub. 30,00 m3 zlokalizowanego przy ul. A 25 w B. na działce nr ewid. 454 w obrębie [...] w mieście B. Organ motywował, iż w wyniku ustaleń poczynionych w sprawie można jednoznacznie stwierdzić, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zarówno w zasobach Starostwa [...], Urzędu Miasta B., jak i Archiwum Państwowego w P. nie ma dokumentacji technicznej dotyczącej budowy oraz dokumentów odbiorowych dotyczących obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania. Inwestorzy, D. i R. J. nie okazali jakichkolwiek dokumentów dotyczących budowy obiektu gospodarczego. Na podstawie pozyskanych ortofotomap oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej, organ ustalił, że obiekt został wybudowany w latach 1981-1991 r. W dacie realizacji inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r., zgodnie z którą roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu stosownego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z § 44 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych, i tymczasowych budynków z wyjątkiem altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych w ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego. W ocenie organu, przywrócenie stanu zgodnego z prawem winno nastąpić w trybie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, ponieważ postępowanie zostało zainicjowane pod jej rządami. W sprawie znajdzie zastosowanie tryb z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, mający zastosowanie do obiektów, które zostały zrealizowane w warunkach samowoli bez stosownego zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o pow. zabudowy do 25 m2, jeżeli łączna liczba tych budynków na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowy budynek gospodarczy spełnia kryteria wskazanego przepisu, bowiem jego powierzchnia zabudowy wynosi 12 m2 i zlokalizowany jest na nieruchomości o pow. 526 m2. Podstawową zasadą procedury naprawczej jest nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu, jednakże po sprawdzeniu, czy nie występują przesłanki umożliwiające jego legalizację. W analizowanej sprawie stwierdzono brak przesłanek umożliwiających legalizację, wobec niezgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/429/06 Rady Miejskiej w B. z dnia 27 kwietnia 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2006 r., nr 207, poz. 1628). Przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na obszarze 2MN(u,e) przeznaczonym pod "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - uzupełniające tereny usług użyteczności publicznej", lecz nie spełnia wymogu dotyczącego kąta nachylenia dachu, określonego na 20º do 40º dla zabudowy gospodarczej. Z materiału dowodowego wynika, iż spadek dachu wynosi 9%, co w przeliczeniu na kąty daje wartość 5,14º. Procedura art. 49b nie przewiduje możliwości wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i późniejszą jego legalizację. Ponadto, przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób prawidłowy pod względem technicznym i użytkowym, co wynika ze sporządzonej inwentaryzacji budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i R. J. zarzucili rażące naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż w załączonej inwentaryzacji projektant mylnie wyliczył nachylenie połaci dachowej, bowiem w rzeczywistości nachylenie wynosi 21 %, a nie 9 %, co daje około 12-13º kąta pochylenia dachu (potwierdzeniem jest oświadczenie projektanta W. P.). Powołując art. 103 ust. 2 obowiązującego ustawy Prawo Budowlane, wskazali że nielegalna budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r., a więc podlega prawu budowlanemu z 1974 r. Ponadto, odwołujący podnieśli, iż wobec ustalonego w decyzji okresu, w którym przedmiotowy budynek powstał tj. lata 1981-1991, nie mogą znaleźć zastosowania przepisy uchwały Rady Miejskiej z 2006 r. Zarzucili też, że rażącym naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego jest uznanie S. M., U. Z., H. D., M. P.-J. i T. T. za strony postępowania administracyjnego, ponieważ wskazane osoby nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wspominaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy sanowaniu popełnionych samowoli budowlanych zasadą jest stosowanie obowiązującej ustawy Prawo Budowlane z 1994 r., a jedynie w okolicznościach, o których mowa wart. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu, obiekt został wzniesiony pod rządami ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, a w dacie budowy inwestor winien legitymować się uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego, zasadne było zastosowanie w sprawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Bowiem w przypadku obiektów wybudowanych przed wejściem życie ustawy, które wymagają w myśl obowiązujących przepisów zgłoszenia, nie znajdzie zastosowania art. 103 ust. 2 tej ustawy. Ponadto, zasadne jest zastosowanie w sprawie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś obowiązującego w dacie powstania obiektu. Organ podkreślił, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny w postępowaniu mającym na celu sanowanie popełnionej samowoli budowlanej, bowiem w toku tegoż postępowania przeprowadzana jest analiza dotycząca spełnienia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, R. i D. J. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie S. M., U. Z., H. D., M. P.-J. i T. T. za strony postępowania administracyjnego. Podnieśli, iż legalizacja dotyczy istniejącego od około 30 lat budynku gospodarczego oddalonego od granic działek sąsiednich o około 6 m z każdej strony, a zatem nie narusza interesu prawnego właścicieli tych działek. Poza tym ani wskazane osoby ani organ nadzoru nie wykazały naruszenia interesu prawnego stanowiącego podstawę do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 28 k.p.a. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7 k.p.a. nakładającego obowiązek załatwienia sprawy z poszanowaniem ich interesów, gwarantującego m.in. prawidłowe ustalenie stron postępowania. Ponadto wskazali na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący podnieśli, że w związku z datą powstania przedmiotowego obiektu organ nadzoru winien zalegalizować budynek, a nie żądać jego rozbiórki. W ocenie skarżących art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego ma charakter gwarancyjny, polegający na tym, że obiekty wybudowane w ramach samowoli pod rządami starej ustawy ukończone przed 1995 r. mogą dalej istnieć na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a pozwolenie na użytkowanie winno być wydane na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. i w tej dacie był zdatny do użytkowania, a więc winien podlegać prawu budowlanemu z 1974 r. Natomiast nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy uchwały Rady Miejskiej z 2006 r., skoro powstał przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Powoływanie się więc na brak zachowania spadku dachu jest dla skarżących niezrozumiałe i dalece krzywdzące. Dodatkowo skarżący podnieśli, że budynek gospodarczy swoją lokalizacją i usytuowaniem nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ odległości od działek sąsiednich są zachowane (około 6 m z każdej strony) i nie wykazano negatywnego oddziaływania budynku na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną lecz rozstrzygając w granicach sprawy, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jaKo p.p.s.a., stwierdził że zaskarżona decyzja narusza prawo i to w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] z obrazą normy intertemporalnej zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), powoływanej jako p.b., zastosował nowe prawo budowlane przy rozstrzyganiu sprawy legalności budynku gospodarczego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy są zgodne i nie były kwestionowane przez strony, że budynek gospodarczy położony w B. przy ul. A nr 25, na działce oznaczone nr ewid. 454, został wzniesiony przez D. i R. małżonków J. w latach 1981-1991. Obowiązywała wówczas ustawa z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Regulacje te przewidywały, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). W szczególności, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (§ 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Niewątpliwie więc obiekt budowlany, którzy wznieśli D. R. J. wymagał przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili i co jest niesporne w tej sprawie. W dniu 1 stycznia 1995 r. weszło w życie nowe Prawo budowlane, które w przepisie przejściowym, art. 103 ust. 1 wprowadziło zasadę, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do spraw wszczętych jeszcze przed jej wejściem w życie, czyniąc jednocześnie wyjątek w przepisie ust. 2. Przepis ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Obecnie więc każda rozbiórka samowoli budowlanej dokonanej w reżimie Prawa budowlanego z 1974 r. podlega rozpoznaniu na podstawie art. 37 tej ustawy, która mimo że została uchylona mocą art. 107 p.b., ale na podstawie art. 103 ust. 2 p.b. znajduje zastosowanie do stanów zastanych w dniu wejścia w życie nowego prawa budowlanego. Legalizacja takiej samowoli następuje na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. i zachodzi wówczas, gdy wybudowano obiekt budowlany niezgodnie z przepisami, a nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wówczas właściwy organ wydaje inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu stanowi dla organu podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 42 ustawy z 1974 r., co stanowi końcowy etap legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W świetle tych unormowań nie można uznać za zasadne stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zawartego w decyzji z [...], iż przywrócenie stanu zgodnego z prawem winno nastąpić w trybie art. 49b obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane ponieważ postępowanie zostało zainicjowane pod jej rządami. Nie ma bowiem znaczenia w tej sprawie data wszczęcia postępowania, a jedynie to, iż samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 p.b., dopuszczono się przed 1 stycznia 1994 r. Natomiast organ odwoławczy, mimo prawidłowo postawionej tezy, iż przy sanowaniu popełnionych samowoli budowlanych zasadą jest stosowanie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a jedynie w okolicznościach, o których mowa wart. 103 ust. 2 p.b. należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z 1974 r. Prawo budowlane, błędnie skonkludował, iż w przypadku obiektów wybudowanych przed wejściem życie ustawy, które wymagają w myśl obowiązujących przepisów zgłoszenia, nie znajdzie zastosowania art. 103 ust. 2 p.b. Zwrócić uwagę należy, iż w stosunku do budynku wybudowanego przed końcem 1994 r. ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę następuje na podstawie prawa budowlanego obowiązującego w czasie jego budowy. Budynek gospodarczy D. R. J. powstał w okresie 1981-1991, należy więc ocenić, czy został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, o czym wprost stanowi art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten przewiduje, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wynika więc z tego przepisu wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów obowiązujących w okresie ich budowy, natomiast ocena stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący ten przepis. Taka wykładnia została ostatecznie zaprezentowana w uchwale wyjaśniającej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, który rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w uzasadnieniu tej uchwały, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje. Sąd zwracał też uwagę, iż według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wzniesiono obiekt budowlany na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLVI/429/06 Rady Miejskiej w B. z dnia 27 kwietnia 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2006 r., nr 207, poz. 1628) oznaczony jest symbolem 2MN(u,e) i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniająco pod usługi użyteczności publicznej. W zabudowie jednorodzinnej oprócz budynków mieszkalnych mieszczą się też budynki gospodarcze. Aktualnie obowiązujące prawo miejscowe nie sprzeciwia się pozostawieniu tego obiektu na tym terenie. Pozostaje więc do zbadania przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. Zasadnym okazał się więc zarzut skargi niewłaściwego rozumienia normy wynikającej z przepisu art. 103 ust. 2 p.b. Nie zasługuje zaś na uwzględnienie stanowisko skarżących, iż obecnie obowiązujący plan miejscowy nie znajduje zastosowania w ich sprawie, ponieważ uchwała nie może działać wstecz. Tym zagadnieniem zajmował się również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013 r., wskazując że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, która powstała przed 1 stycznia 1995 r. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub – w razie jego braku - przepisów ustaw i aktów podustawowych stanowiących o "generalnym" państwowym porządku planistycznym obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Tak więc do likwidacji takiej samowoli, której skutki do chwili obecnej nie zostały usunięte stosuje się przepisy o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania i nie jest to retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Zastosowanie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest więc w pełni uzasadnione. Brak też podstaw do skutecznego podważania ustaleń organu w zakresie kręgu stron tego postępowania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż uczestniczącym w tym postępowaniu sąsiadom przysługuje przymiot strony, bowiem źródłem ich interesu prawnego może być także prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. Nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem likwidacji samowoli budowlanej znajdują się w obszarze jej oddziaływania, a więc sprawa ta dotyczy praw i obowiązków właścicieli tych nieruchomości. W postępowaniu tym przymiot stron postępowania jest ustalony na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a. Bowiem w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 339/06, LEX nr 339467). Przepis art. 28 k.p.a pozwala zaś na szersze ukształtowanie kręgu stron postępowania w stosunku do unormowania szczególnego wynikającego z art. 28 ust. 2 p.b. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., z uwzględnieniem zawartego w tej ustawie wymogu z art. 152. O kosztach postępowania postanowił w myśl oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną ocenę prawną co do znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz aktualnie obowiązującego prawa miejscowego, które przewiduje przeznaczenie terenu obejmującego rozważaną samowolę pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w ramach której oprócz budynków mieszkalnych mieszczą się też budynki gospodarcze. Rzeczą organu będzie więc zbadanie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. a więc ustalenie, czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i ewentualne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. A. P. .