II SA/Łd 749/07

Dnia 7 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Piotr Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. N. i S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przy budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działce nr 230/1 w miejscowości W., której inwestorem była Gmina U.. Pismem z dnia 27 listopada 2006 r. E. i S. N. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o niezgodności prowadzonej w 2005 r. przez Gminę U. budowy wodociągu, na terenie ich działki nr 230/1 w W., z dokumentacją i zezwoleniami. Przez co: - zniszczono system korzeniowy zabytkowego drzewostanu prowadząc wykop w odległości 3,5 m. od pni zabytkowych drzew, - uszkodzono narożnik budynku mieszkalnego kopiąc w odległości 1,5 m. od budynku na głębokość 2 m.-2,2 m. i odsłaniając fundamenty. Wnioskodawcy wskazali, że linia wodociągu położona jest zbyt blisko budynku ok. 2,5 m. niezgodnie z dokumentacją, a przyłącze wykonano w innym miejscu niż wskazuje dokumentacja. W dniu 9 stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził oględziny z udziałem stron, podczas których odebrał od S. N. wyjaśnienia i dokumentację (kopie: decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wykonanie prac budowlanych na terenie zabytkowego parku i decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz wykonał fotografie. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w T. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami na działce nr 230/1 w miejscowości W. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja wykonana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] nr [...] wydanej przez Starostę Powiatowego w T. oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wykonanie prac budowlanych na terenie zabytkowego parku i zgodnie z tą dokumentacją. Zmiana trasy sieci wodociągowej na tej dokumentacji zaznaczona była kolorem czerwonym i dokonana przez osobę uprawnioną wpisem z dnia 18 listopada 2004 r., "natomiast zmiana trasy przyłączy wodociągowych do poszczególnych budynków mieszkalnych została wykonana w oparciu o uzgodnienia w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w T. i opisana w oświadczeniu projektanta jak i kierownika budowy jako nieistotna w rozumieniu art. 36a Prawa Budowlanego" Organ stwierdził, że widoczne rysy i spękania ścian nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Przypomniał, że to na właścicielu spoczywa obowiązek dbania o odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Wskazał ponadto, iż kwestia szkód powstałych na skutek wykonania sieci wodociągowej z przyłączami powinna być rozstrzygnięta przed sądem powszechnym. Odwołanie od tej decyzji złożyli S. i E. N. zarzucając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. niewyjaśnienie sprawy, w szczególności brak odniesienia się do: - zniszczonych nasadzeń na terenie parku, - wykonania prac budowlanych w październiku 2005 r. bez aktualnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który decyzją z dnia [...] określił termin rozpoczęcia prac na maj 2005 r., a zakończenia na czerwiec 2005 r., - dokonania wykopów w odległości 3 m.–3,5 m. od pni drzew, w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zobowiązywała do zachowania 5 m. odległości, - wykonania przyłącza sieci wodociągowej samowolnie, bo niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, - uszkodzenia budynku, - okoliczności podnoszonych podczas oględzin i niepoczynienie własnych ustaleń i pomiarów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w wyniku rozpoznania odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji ocenił, iż zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że roboty budowlane związane z budową sieci wodociągowej wraz z przyłączami nie wykroczyły poza zakres robót określonych w pozwoleniu na budowę, a ich wykonanie nie naruszało przepisów budowlanych. Podsumował, iż nie pozwalało to organowi nadzoru budowlanego na interwencję w świetle przepisów prawa budowlanego i czyniło postępowanie bezprzedmiotowym. Skargę na tę decyzję złożyli E. i S. N. ponownie podnosząc brak odniesienia się organów do: - rozpoczęcia prac budowlanych poza terminem wskazanym przez Konserwatora Zabytków - wykonania przyłącza sieci wodociągowej w innym miejscu niż wynika z dokumentacji bez wiedzy i zgody właścicieli budynku, - zniszczenia nasadzeń i uszkodzenia systemu korzeniowego zabytkowego drzewostanu, - uszkodzenia budynku. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami odwołania, do których organ odniósł się merytorycznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy zaznaczyć na wstępie, iż podstawową funkcją sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Efektem tej kontroli jest – w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa – zastosowanie przewidzianych prawem środków np. uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie sąd dostrzegł w działaniach organów obu instancji uchybienia prawne rodzące konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podstawą rozstrzygnięcia organów był przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. W tych granicach należy też ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, w tym znaczeniu że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie strony, która w swoim piśmie wskazała jej przedmiot i zakres. Przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w okolicznościach kontrolowanej sprawy powinna więc być legalność wybudowanej sieci wodociągowej z przyłączami w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Organy administracji obu instancji uznały, że zainicjowane przez E. i S. N. postępowanie, zmierzające do stwierdzenia niezgodności z prawem i udzielonymi pozwoleniami wykonanie robót budowlanych przez inwestora Gminę U. jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało przeprowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę i obowiązującymi przepisami. Co do zasady można zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż brak istotnych odstępstw w przeprowadzonych robotach budowlanych od udzielonego pozwolenia na budowę powinno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaś przekonanie strony o istnieniu szkody i jej faktyczne wystąpienie na skutek wykonania wodociągu nie ma wpływu na ocenę legalności tego obiektu w zakresie przepisów prawa budowlanego lecz winno być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. Jednakże w realiach kontrolowanej sprawy skarga jest zasadna, gdyż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i nie odniosły się do zarzutów skarżących, czym naruszyły przepisy postępowania. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Ustalenie istnienia, bądź nieistnienia normy prawa materialnego dla danego stanu faktycznego, a więc właściwego zastosowania przepisu jest warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 10 § 1 i 81 k.p.a. mogło mieć w niniejszej sprawie zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, czy też samowolnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę są zobowiązane do zbadania i oceny wszystkich elementów mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego. Ocenie winny więc podlegać sposób, miejsce, termin wykonania robót budowlanych związanych z przeprowadzeniem sieci wodociągowej w zakresie zgodności z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określającej warunki przeprowadzenia robót budowlanych na terenie zabytkowego parku a także postanowieniami pozwolenia na budowę. Niezależnie od oświadczeń i twierdzeń stron organ powinien poczynić własne ustalenia, przeprowadzić badania, pomiary. Ewentualnie uzupełnić dokumentację. A stwierdzając odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nawet nieistotne, rozważyć czy to odstąpienie od projektu w danym przypadku, wymagało ponowienia czynności przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pamiętać należy, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże jeżeli projektant zakwalifikuje dane odstąpienie jako nieistotne to wystarczy, że zamieści w projekcie odpowiednią informację (rysunek i opis) dotyczącą zamierzonego odstąpienia (art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., powoływanej dalej jako p.b.,). Kwalifikacja odstąpienia jako istotnego bądź nieistotnego powinna poprzedzać realizację inwestycji. Ale samo odstąpienie od projektu, ze swej istoty, powinno nastąpić po zatwierdzeniu projektu. Z niezwykle ubogiej dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została [...]. Mapa stanowiąca załącznik do tej decyzji zawiera adnotację, że dnia 18 listopada 2004 r. naniesiono zmiany kolorem czerwonym. Nie wiadomo jednak czego te zmiany dotyczyły, nie widać też koloru czerwonego, gdyż załączono kopię czarno-białą. Nie sposób więc ustalić, czy chodzi o pierwotny projekt zawierający przebieg sieci wodociągowej i przyłączy, czy też o odstępstwo od projektu. Zmiana ta poprzedza zatwierdzenie projektu, więc zdaje się, że chodzi o projektowany pierwotnie przebieg linii wodociągowej i przyłącza. Nie jest to jednak oczywiste, gdyż jako załącznik do decyzji z [...] dołączone są dwie kopie mapy (k. 35 i k. 37) zawierające różne projekty przyłącza do budynku skarżących. Wymóg art. 36a ust. 6 p.b., w zakresie załączenia rysunku i opisu zawierającego informację o odstąpieniu od projektu nie został więc zrealizowany. Jednakże kopia mapy (k.36) nazwana "inwentaryzacją", zawiera zmianę usytuowania sieci wodociągowej z przyłączami uzgodnioną ze Starostą T. dnia 24 listopada 2005 r., czyli po zrealizowaniu inwestycji. Ta kwestia wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przez organy i sprostania wymogom art. 36a ust. 6 p.b. Prawidłowe ustalenie odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności przez dokonanie kontroli w terenie, pozwoli na ocenę legalności realizacji inwestycji. W szczególności w świetle zarzutów skarżących o naruszeniu postanowień decyzji lokalizacyjnej i decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na terenie zabytkowym, których skutkiem było zniszczenie nasadzeń, systemu korzeniowego starego drzewostanu oraz uszkodzenie budynku mieszkalnego. W kontekście badania zgodności przeprowadzonej inwestycji z warunkami Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartymi w decyzji z dnia [...] organy nie odniosły się do wymogu terminowego rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Konserwator udzielił pozwolenia na rozpoczęcie prac na terenie parku w maju 2005 r., a ich zakończenie w czerwcu 2005 r. Niesporne jest między stronami, że prace przeprowadzono w październiku 2005 r. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. z 2004 r., nr 150, poz.1579) zawiera szczegółowe wymagania, jakim powinno odpowiadać pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, pozwolenie to powinno określać m. in. miejsce planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku, zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac oraz wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia objętych pozwoleniem prac. Zatem określenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miejsca, zakresu i terminu prowadzenia prac jako istotnych elementów pozwolenia stało się wiążące dla Wójta Gminy L. przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, który zawarł obowiązek całkowitej ochrony drzewostanu i komponowanych grup krzewów. Określił, że prace ziemne w sąsiedztwie drzew mogą być prowadzone jedynie w sposób niepowodujący zagrożeń uszkodzenia ich pni i systemu korzeniowego, w odległości min. 5 m. od pni. Te wymagania powinien więc również spełniać projekt budowlany, na podstawie którego prowadzone były prace (art. 34 § 1 p.b.). Organ nadzoru budowlanego powinien więc szczegółowo, zgodnie z postanowieniami decyzji stanowiących podstawę realizacji inwestycji skontrolować zachowanie warunków, którymi te prace były obwarowane. Analizując w kontekście tych warunków odstępstwa i oceniając potrzebę ponowienia czynności przed Konserwatorem wobec tych odstępstw, nawet nieistotnych. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568) statuując wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku określa środki prawne pozwalające na kontrolowanie realizacji tego wymogu i sprawdzanie zgodności wszelkich działań podejmowanych przy zabytku z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu i zatwierdzonej dokumentacji. Nadzór konserwatorski funkcjonuje więc w tym przypadku niezależnie od nadzoru budowlanego i kontrola przestrzegania i stosowania przepisów może być prowadzona dwutorowo. Organ nadzoru budowlanego badając swoją właściwość rzeczową, w zakresie w jakim uzna właściwość konserwatora zabytków może w trybie art. 65 § 1 k.p.a . przekazać wniosek (lub jego część) nadzorowi konserwatorskiemu jako właściwemu. Organ nadzoru budowlanego w zakresie swojej właściwości rzeczowej w celu poczynienia niezbędnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy może korzystając z uprawnień kontrolnych przewidzianych przepisami art. 81, 81a, i 81c, zobowiązać uczestników procesu inwestycyjnego do udzielenia informacji, złożenia dokumentów, dostarczenia odpowiednich ocen ekspertyz sporządzonych przez uprawnione osoby. Dla należytego wyjaśnienia sprawy koniecznym będzie przedsięwzięcie w ramach własnych możliwości i uprawnień takich środków prawem przewidzianych, które pozwolą w sposób najdokładniejszy ustalić stan faktyczny w sprawie i odnieść się do zarzutów strony skarżącej, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Pamiętać należy, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań (art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a.). Przy czym zastosowanie się do powyższych wskazań i przeprowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi Sądu nie wyklucza identycznego rozstrzygnięcia jakie zapadło w zaskarżonej decyzji. Istotne jest jednak, aby wszystkie elementy tego postępowania zostały w sposób dokładny wyjaśnione, a rozstrzygnięcie należycie uzasadnione, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. R.A.