II SA/Łd 75/04

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, , Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adw. L. G.- Ś., Kancelaria Adwokacka w Ł. ul. A 55 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. II SA/Łd 75/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Kierownik Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania K. J. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w okresie od stycznia 2001 r. do lipca 2003 r. usługi opiekuńcze na rzecz K. J. świadczone były przez pięć instytucji: A, B, C, D i E. Każda z tych instytucji kierowała do odwołującego od kilku do kilkunastu opiekunek. Częste zmiany instytucji oraz opiekunek świadczących usługi wynikały z przyczyn leżących po stronie uprawnionego, który swoim zachowaniem uniemożliwiał wykonywanie pracy kierowanym do niego osobom. Zainteresowany bez powodu i podania konkretnej przyczyny rezygnował z pracy opiekunek, a także zachowywał się w stosunku do nich w sposób wulgarny i agresywny, uniemożliwiający świadczenie mu pomocy. Wszystkie instytucje zatrudniające opiekunki podkreślały agresywne i stanowiące zagrożenie dla nich zachowanie strony, a także brak możliwości sprostania jego bardzo wygórowanym wymaganiom. Obecnie żadna z instytucji, z którymi współpracuje MOPS Filia Ł. w zakresie zlecania usług opiekuńczych, nie wyraża zgody na sprawowanie opieki nad K. J.. Ośrodek nie ma więc możliwości uwzględnienia wniosku strony i przyznania mu pomocy w formie usług opiekuńczych. Ponadto, organ stwierdził, że wnioskodawca w oparciu o własne środki i posiadany majątek ma możliwość samodzielnego sfinansowania pomocy usługowej za pełną odpłatnością. W razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę lub gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. J. podważał ustalenia organu I instancji co do jego zdolności do samodzielnego życia i braku uzasadnienia przyznania usług specjalistycznych. Powołał się przy tym na treść zaświadczeń lekarskich, które załączył do odwołania. Stwierdził, że wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych przez osiem godzin dziennie, w każdym dniu tygodnia. Zakwestionował kwalifikacje opiekunek zarzucając, iż to one zachowywały się niewłaściwie i wulgarnie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, iż nie narusza ona prawa, bowiem skarżący uniemożliwia świadczenie usług przez swój sposób bycia w stosunku do osób je wykonujących. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, powołane wyżej przepisy i stan faktyczny, należy uznać, że przedmiotowa decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Organ II instancji podkreślił, że to nie na Gminie, a przede wszystkim na rodzinie ciąży obowiązek opieki i troski o starszych jej członków. Obowiązek ten dzieci mogą pełnić osobiście lub mogą zlecać opiekę w agencji usługowo-opiekuńczej. Wobec faktu posiadania rodziny, a także własnego majątku, wnioskodawca ma możliwość wykupienia pełnopłatnych usług opiekuńczych. Skargę na decyzją SKO w Ł. z dnia [...] złożył K. J.. Autor skargi ponownie zakwestionował ustalenia organów administracji co do jego stanu zdrowia i stopnia sprawności oraz samodzielności. Zarzucił również kierowanie do niego opiekunek nie posiadających odpowiednich kwalifikacji. Załączył do akt kserokopie zaświadczeń lekarskich i orzeczenia Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stwierdzające jego niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz konieczność sprawowania stałej opieki minimum 8 godzin dziennie. Skarżący podniósł, że od 2001 r. MOPS Filia Ł. świadczyła na jego rzecz usługi zwykłe, a nie specjalistyczne, do pomocy przysyłano opiekunki będące emerytkami, rencistkami, chore, bez żadnych kwalifikacji, nie mogły się one wywiązać nawet w 50% z nałożonych decyzją obowiązków, po jednym, dwóch, trzech, czterech dniach były niezdolne do pracy. Skarżący ma przeszło 50 spraw w sądzie administracyjnym, ponieważ Ośrodek tak współpracuje z agencjami zatrudniającymi opiekunki, które swoim zachowaniem uniemożliwiały wykonywanie pracy, zachowywały się w sposób wulgarny, agresywny, molestowały go seksualnie, stanowiły zagrożenie dla życia i bezpieczeństwa wnioskodawcy jako podopiecznego. Skarżący wyjaśnił, że nie ma możliwości sfinansowania pomocy usługowej z renty inwalidzkiej, a własnych środków nie posiada, natomiast do gospodarstwa rolnego nie ma żadnego prawa od 10 lat, bo uprawia je dzierżawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Takiej postaci wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W zakresie ustalonym ustawami obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej (art. 9 ust. 1 ustawy). Świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania (art. 17), zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Kierownik ośrodka pomocy społecznej, na podstawie upoważnienia z art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wydaje decyzje, przez co realizuje zadania własne gminy w zakresie świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, osobom samotnym, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych. Udzielona pomoc w formie usług opiekuńczych powinna być zindywidualizowana i dostosowana do konkretnej sytuacji zdrowotnej i życiowej osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej. Prawo do świadczeń pieniężnych zostało uzależnione od dochodu na osobę w rodzinie (art. 4), ale od dochodu uzależniono także nieodpłatną pomoc w naturze, która może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przyznana także osobie o dochodach wyższych od ustalonych pod warunkiem zwrotu części lub całości wydatków na zasadach określonych w art. 34 i 41 (art. 5). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji podnieść należy, że została ona podjęta m. in. na podstawie art. 17 i 18 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z przeprowadzonego w dniu 17 listopada 2003 r. wywiadu środowiskowego, z treści odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji, a także z treści skargi, nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący K. J. zamieszkuje sam, choć jednak posiada najbliższą rodzinę, tj. dwie pełnoletnie córki, zamieszkałe w miejscowości W. 4, gm. Z.. Powyższe wynika z treści pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia 20 marca 2001 r. Z kolejnego pisma tegoż Ośrodka z dnia 27 kwietnia 2001 r. wynika, że starsza córka A przebywa w Ł. przy ul. A. Skoro jednak córki mają oddzielne miejsce zamieszkania i nie utrzymują kontaktów z ojcem, skarżący winien być traktowany jako osoba samotna w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 19 listopada 1998 r., sygn. akt I S.A. 698/98 – ONSA 1999/3/103). Niewątpliwie też stan zdrowia K. J. wskazuje na to, że wymaga on pomocy innych osób i jest tej pomocy pozbawiony. Z licznych zaświadczeń lekarskich wynika, że autor skargi cierpi na: padaczkę pourazową (zaświadczenie lekarskie z dnia 15 marca 1999 r.), nadciśnienie tętnicze (zaświadczenie lekarskie z dnia 28 września 2000 r.), cierpiał też w przeszłości na krwiaka mózgu (zaświadczenie lekarskie z dnia 14 grudnia 1999 r.). Z pisma ZOZ-u Ł. Przychodni Specjalistycznej z dnia 1 kwietnia 2003 r., podpisanego przez Kierownika Przychodni wynika, że ostatnio skarżący był u neurologa w dniu 19 lipca 1999 r., więc nie sposób określić aktualnego stanu jego zdrowia. Jednakowoż, jak to ustalił organ I instancji, K. J., zgodnie z orzeczeniem Orzecznika Lekarskiego KRUS z dnia 27 lutego 2003 r., został uznany za osobę trwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżącemu zatem przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, choć jego dochody przekraczają kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 ustawy. Z treści motywów zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organów pierwszej instancji wynika, między innymi, że sytuacja materialna skarżącego w porównaniu z ilością środków, jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. w Ł., a także fakt, iż posiada on najbliższą rodzinę, uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie żądanej formy pomocy. Poglądu tego nie sposób jednak zaaprobować. Jak to już wyżej podniesiono K. J. jest osobą samotną, toteż stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy przysługuje mu pomoc w formie usług opiekuńczych (fakulatatywność przyznania tej formy pomocy przewidziana została treścią ust. 2 art. 17). Wobec jednak dalej idących przyczyn podjęcia przez organy obu instancji decyzji negatywnej dla strony postępowania, powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niemające wpływu na wynik sprawy, zaś naruszenie procedury administracyjnej, w zakresie treści dokonanych ustaleń faktycznych, nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Zarówno bowiem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, jak też SKO w Ł., w sposób dobitny zaakcentowały oczywisty brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej. Konstatację tę w całej rozciągłości, potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego. I tak z treści pisma Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej Zarząd Dzielnicowy Ł. z dnia 17 listopada 1999 r. wynika, że skierowane z tej instytucji 4 opiekunki nie zadawalały podopiecznego, który wymagał, aby np. był przez nie przenoszony z tapczanu na wersalkę. W obliczu innych dowodów, świadczących o tym, że K. J. porusza się samodzielnie (vide oświadczenia, z których wynika, że skarżący widywany jest zarówno na ulicy jak też w sklepie, gdzie robi zakupy, a także "notatkę służbową" z dnia 13 sierpnia 2002 r. z przebiegu wizyty skarżącego w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej), powyższe żądania kierowane pod adresem opiekunek muszą być uznane za nieuzasadnione i w sposób oczywisty wygórowane. Z kolei z pisma Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej Zarząd Dzielnicowy Ł. z dnia 2 marca 2001 r. wynika, że do skarżącego skierowanych zostało 9 opiekunek, z których żadna mu nie odpowiadała. Wszystkie te opiekunki były przeszkolone do pracy z osobami chorymi na epilepsję, jednakże skarżyły się na "agresję i chamskie zachowanie podopiecznego". Polski Czerwony Krzyż w piśmie z dnia 12 marca 2001 r. poinformował organ I instancji, że nie ma możliwości objęcia opieką K. J., a to z tej przyczyny, że w/wym. obrażał słownie wszystkie opiekunki, które u niego pracowały (łącznie 11 osób), wyrzucał je z pracy, zmuszał do nadmiernego wysiłku. Autorem pisma analogicznej treści jest E która skierowała do skarżącego kilkanaście opiekunek (pismo z dnia 12 marca 2001 r.). W domu K. J. pracowało też 11 opiekunek skierowanych przez A (pismo z dnia 14 sierpnia 2001 r.). Opiekunki rezygnowały z pracy po tym, jak kazano im myć kwiaty podwieszone pod sufitem, robić ręcznie makaron, myć kwiaty i podstawki pod doniczkami (ok. 70 szt. kwiatów doniczkowych), czy też myć podłogę w negliżu. Pismem z dnia 31 lipca 2002 r. Kierownik Biura Zarządu Dzielnicowego Ł. Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej poinformował organ I instancji o zamiarze skierowania przeciwko skarżącemu sprawy do prokuratury, w związku m. in. z molestowaniem seksualnym opiekunek. Potwierdzeniem powyższego zarzutu jest treść pisma [...] Zarządu Okręgowego Polskiego Czerwonego Krzyża z dnia 25 września 2003 r., z którego wynika, że u podopiecznego pracowało 12 opiekunek posiadających kwalifikacje do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych. Przyczyną ciągłej rotacji opiekunek było zachowanie K. J., wykazujące cechy molestowania seksualnego, a także agresja i używanie obraźliwych słów. Wysuwane przez skarżącego groźby pod adresem pracownika socjalnego, który miał przez to utrudniony kontakt z podopiecznym, zmusiły MOPS Filia Ł. do zwrócenia się przez Kierownika tego Ośrodka o asystę policyjną (pismo MOPS z dnia 17 lipca 2001 r). Jak to wynika z treści pisma PKPS z dnia 25 września 2003 r. Prokuratura Rejonowa Ł. wszczęła przeciwko K. J. postępowanie. Mając na uwadze powyższe ustalenia, które również przyjęte zostały do podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów obu instancji, stwierdzić należy, co następuje: Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ograniczenie świadczeń pomocy społecznej do niezbędnego minimum lub odmowa ich przyznania może nastąpić w razie stwierdzenia marnotrawstwa przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia bądź też marnotrawstwa własnych zasobów materialnych. Jednocześnie brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nie uzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania, zaprzestania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 6 ust. 1a ustawy). Powyższe unormowanie oznacza możliwość dokonania odmowy żądanych świadczeń w razie braku współdziałania osoby podopiecznego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie sądu wskazana wyżej regulacja ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że kilkadziesiąt osób, spośród wybranych przez specjalistyczne agencje wykwalifikowanych opiekunek, nie jest w stanie zaspokoić niewątpliwie wygórowanych wymagań stawianych im przez skarżącego. Jeśli dołożyć do tego, znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, zarzuty w postaci jego słownej agresji, czy też grubiaństwa, konkluzja o oczywistym z jednej strony braku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji K. J., a z drugiej strony o marnotrawstwie przyznanego świadczenia, jest w pełni zasadna. W piśmiennictwie prezentowane są godne aprobaty poglądy, że przejawem marnotrawstwa przyznanego świadczenia będą także takie zachowania strony, które uniemożliwiają prawidłowe jego wykonanie. Do tego typu sytuacji należy zaliczyć np. uniemożliwienie przez stronę prawidłowego wykonywania usług opiekuńczych bądź znaczne utrudnianie ich wykonywania. Zachowania te mogą polegać na agresji słownej lub czynnej, a także np. na niewpuszczeniu opiekuna do mieszkania, by mógł wykonywać przyznane decyzją usługi. Za marnotrawstwo przyznanego świadczenia będzie należało uznać również niestosowanie się do regulaminu domu pomocy społecznej czy regulaminu dziennego domu pomocy, czy ośrodka wsparcia (vide S. Nitecki: Fakultatywne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny 2003/11/36). Mając to wszystko na uwadze, w ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie § 1 pkt 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).