II SA/Łd 75/07

Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant pom. sekr. sąd. Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak; [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1.oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. W., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł, [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu poniesionych wydatków, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB w S.) na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał A. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomie 10,54 m x 9,45 m, realizowanego w miejscowości R. na działce nr ew. 196/1. W uzasadnieniu decyzji PINB w S. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych w dniu 16 października 2003 roku oględzin na nieruchomości A. S. stwierdzono prowadzenie wzdłuż granicy działki robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopu wąskoprzestrzennego oraz fundamentu żelbetowego na długości ok. 80 m i szerokości ok. 10,60 m. Na podstawie informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w S. organ ustalił, iż inwestor na wykonanie robót nie posiadał pozwolenia na budowę. Po dokonaniu kolejnych oględzin nieruchomości A. S. w dniu 5 listopada 2003 roku PINB w S. ponownie stwierdził, iż właściciel nieruchomości prowadzi samowolne roboty budowlane polegające na wykonaniu ścian z pustaków żelbetonowych. W toku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2004 roku na wskazanej wyżej nieruchomości organ ustalił, iż przy istniejącym budynku gospodarczym właściciel nieruchomości wykonał obiekt murowany z pustaków żużlobetonowych [...] i cegły ceramicznej o wymiarach w rzucie poziomym 9,60 m x 10,60 m. Obiekt zlokalizowany został przy granicy z działką sąsiada. Ponadto wzdłuż granicy z działką sąsiednią oraz od strony drogi wykonano z pustaków [...] mur pełny. Organ podniósł, iż ze względu na to, że wskazane roboty zostały wykonane bez wymaganego przepisami pozwolenia, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego PINB w S. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na A. S. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie zaświadczenia organu właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pozostałych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3. A. S. w dniu 30 kwietnia 2004 roku wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zdaniem organu I instancji z przedłożonej przez stronę dokumentacji wynikał brak zgodności zrealizowanej część obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec naruszenia przez obiekt przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, PINB w S. wydał decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji A. S. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej [...]WINB w Ł.). W odwołaniu wskazał, iż zgodnie z postanowieniem PINB w S. z dnia [...], opracowany został wymagany projekt budowlany przedmiotowego obiektu – garażu – i w dniu 30 kwietnia 2004 roku strona wystąpiła z wnioskiem do PINB w S. o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. PINB w S., uzasadniając decyzję o rozbiórce przedmiotowego obiektu stwierdził, iż zrealizowana część obiektu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem z przedłożonego przez stronę zaświadczenia z gminy W. wynika, że dla terenu zamierzenia inwestycyjnego strony brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odwołujący się nie jest w stanie przedstawić wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., gdyż plan taki nie istnieje. A zatem, w ocenie A. S., podstawa wydania skarżonej decyzji zawarta w uzasadnieniu, została oparta o dokumenty prawnie nie istniejące. Nadto odwołujący się wskazał, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, ani nie utrudnia zabudowy bądź użytkowania w odniesieniu jakiejkolwiek inwestycji zamierzonej na działce sąsiedniej, a ponadto przedmiotowy budynek nie jest obiektem negatywnie oddziaływującym na środowisko. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] [...]WINB w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia, to jednak została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił, jakiego rodzaju obiekt budowlany jest realizowany przez inwestora oraz, czy na jego budowę było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Ponadto organ I instancji nie sprawdził, czy planowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia nie mają jednak wpływu na zmianę wydanego rozstrzygnięcia. [...]WINB w Ł. wskazał, iż z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, iż planowane przez A. S. zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budowy garażu, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Art. 48 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w dniu wszczęcia postępowania obowiązywała ostateczna w dniu wszczęcia postępowania decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W niniejszej sprawie inwestor decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, wobec czego organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W dniu 30 sierpnia 2005 roku A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję [...]WINB w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi A. S. wskazał, iż zgodnie z poleceniem PINB w S. i prowadzonym postępowaniem w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wypełnił polecenia w zakresie wykonania projektu budowlanego, w formie wskazanej decyzją. Po złożeniu wniosku o wydanie decyzji legalizującej fakt samowoli budowlanej skarżący otrzymał decyzję nakazującą rozbiórkę garażu, gdzie za podstawę wskazano brak planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., pomimo, iż w ocenie skarżącego spełnił on warunki nakazane decyzją. Ponadto skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, mimo iż w uzasadnieniu wskazuje na nieprawidłowy tok postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony organ odwoławczy bezpodstawnie przywołuje okoliczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również z niewłaściwą interpretacją, iż czynności te zostały dokonane w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Złożony w tym czasie wniosek do Burmistrza W. został złożony w tym czasie, jednakże dotyczył innych obiektów niż garaż. W ocenie skarżącego wnioskowanie o wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy na obiekt realizowany byłoby bezprawne, bowiem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczności takiej nie przewidują. Organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy na inwestycje projektowane, na które inwestor przed ich realizacją wystąpił. Ponadto skarżący zakwestionował powoływane przez organy w toku postępowania administracyjnego podstawy decyzji odnoszące się do braku planu zagospodarowania przestrzennego i braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu, stwierdzając, iż w przypadku uzyskania takich aktów przez rozpoczęciem budowy, obiekt nie miałby znamion samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, skoro art. 48 Prawa budowlanego dopuszcza legalizację samowoli budowlanej tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to jest przepisem martwym w odniesieniu do legalizacji samowoli budowlanej. Podniósł ponadto, iż za fakt popełnienia samowoli budowlanej został już ukarany w postępowaniu sądowym. W dniu 23 maja 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik z urzędu skarżącego poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Natomiast pełnomocnik z urzędu uczestniczki postępowania J. Ł. wniósł o oddalenie skargi oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej uczestniczce postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 tejże ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwe więc jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wszelkie roboty budowlane można prowadzić po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tych, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 29-31 ustawy. Nie budzi wątpliwości, iż rozpoczęcie i kontynuacja budowy garażu na działce nr 96/1 w R. wymagała od skarżącego uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu budowlanego, wobec braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną i skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawsze jednak przesądza o konieczności rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W myśl tego przepisu, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót. Następnie, w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedstawienia - w wyznaczonym terminie - zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku planu miejscowego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy (art. 48 ust. 3 w/w ustawy). Ustawodawca uzależnił zatem możliwość legalizacji samowoli od spełnienia wyraźnie określonych warunków i w przypadku ich niespełnienia w wyznaczonym terminie, obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Zgodnie z powyższym wskazać należy, iż prawidłowo PINB w S. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzone przez skarżącego roboty budowlane na działce o nr 96/1 w miejscowości R. gm. W. oraz nałożył na stronę określone obowiązki, mające na celu legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej, z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało zbadać, czy budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okolicznością poza sporem jest, iż w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w obrocie prawnym nie znajdowała się ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu, co do którego skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. W tym miejscu wskazać należy na błędne przyjęcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż A. S. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu uzyskał w toku niniejszego postępowania. Znajdująca się bowiem w aktach sprawy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] dotyczy ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego, a nie budynku garażu, którego samowola jest przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego oraz z oświadczenia A. S. zawartego w skardze jednoznacznie wynika, iż przed wszczęciem postępowania nie dysponował on ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. Abstrahując od powyższego faktu, Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, iż legitymowanie się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wszczęciem postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, skutkuje tym, iż inwestycja taka nie nosi już znamion samowoli. Do takiego twierdzenia konieczne jest bowiem uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli rodzaj inwestycji – jak w niniejszej sprawie – tego wymaga. Nie ma również znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy podnoszony zarzut związany z faktem ukarania skarżącego za popełnioną samowolę budowlaną w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 Prawa budowlanego - kto, w przypadku m.in. określonym w art. 48, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Prawo budowlane stanowi bowiem akt prawny o charakterze kompleksowym i poza normami materialnego prawa administracyjnego, zawiera również przepisy prawa karnego. Niezależnie więc od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 czy 49 tejże ustawy, w grę wchodzi odpowiedzialność za występek "samowoli budowlanej", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Reasumując, niewykazanie przez skarżącego spełnienia przesłanki zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyklucza możliwość legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek obligatoryjnego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu. W tym stanie rzeczy, mimo pewnych uchybień, których dopuścił się zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji, Sąd nie dopatrzył się w materiałach sprawy podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę, jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).