II SA/Łd 751/14

Dnia 23 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku sprawy ze skargi G. W. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących G. W. i H. W. kwotę 251 (dwieście pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.270,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka ewidencyjna (przed podziałem) nr: [...] o pow. 12.6373 ha, spowodowanego jej podziałem na działki: [...]-[...] i zobowiązał jej współwłaścicieli – G. W. i H. W. – solidarnie do jej wniesienia na rzecz Gminy L.. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wyjaśnił zasady ustalania opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie stwierdził, że zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ pierwszej instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona w B. i oznaczona jako działka ewidencyjna (przed podziałem) nr: [...] o pow. 12.6373 ha była własnością Państwa G. i H. W.. Podział tej nieruchomości na działki od [...] do [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...], nr [...], która stała się ostateczna z dniem 24 maja 2012r. Uchwałą Rady Gminy z dnia 20 maja 2009r., nr XXXVII/260/09 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009r., Nr 184, poz. 1693) wprowadzono na terenie gminy stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i przed jej podziałem. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 27 lutego 2014r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. która ustaliła, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 806.500,00zł., zaś po podziale 827.400,00 zł., co oznacza, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi kwotę 20.900,00 zł., co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 6.270,00 zł (opłata adiacencka). H. W. i G. W. w jednobrzmiących odwołaniach powołali się na znaczny spadek cen nieruchomości związany z niskim popytem Wnieśli również o uwzględnienie w rozliczeniu opłaty faktu, iż z kolei Gmina jest zobowiązana wypłacić im odszkodowanie z nieruchomości wydzielone pod budowę dróg dojazdowych z nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy wskazaną na w stepie decyzję Wójta Gminy L.. Powołując się na treść art. 134, art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, 2 i 3, art. 153, art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i 4 § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwane dalej: "rozporządzeniem", Kolegium stwierdziło, że operat zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna, operat szacunkowy sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do treści odwołania organ II instancji wskazał, że subiektywne przekonanie strony co do spadku cen gruntów, nie poparte żadnym dowodem w sprawie, który potwierdzałby tę okoliczność, samo przez się nie może stanowić jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego opłata adiacencka została ustalona. Operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na pewnych zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta indywidualnym zapatrywaniem rzeczoznawcy, które nie zawsze musi pokrywać się z subiektywnymi ocenami odwołującego i nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób niewłaściwy. W ocenie Kolegium ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału, albowiem jedynym czynnikiem generującym zmianę wartości jest zmiana struktury przestrzennej nieruchomości polegająca na wydzieleniu z niej działek geodezyjnych, z których każda może być odrębnie zagospodarowana i stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Natomiast kwestie związane ze wzajemnymi rozliczeniami finansowymi pomiędzy odwołującymi a gminą z tytułu wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogę wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania odwoławczego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli G. W. i H. W. podnosząc, że co do zasady nie kwestionują faktu, że opłatę adiacencką należy uiścić, jak również nie podważają prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jednakże w ich ocenie, skoro obecnie nie czerpią zysków w postaci sprzedaży nowoutworzonych działek, ustalona opłata adiacencka jest dla nich za wysoka i trudna do wniesienia. Skarżący podnieśli również, że w wyniku dokonania podziału zostały utworzone drogi, których właścicielem stała się Gmina L.. Gmina bez wątpienia doznała w wyniku czynności podziałowej i przejęcia naszych działek na drogi przysporzenia majątkowego. Skoro zatem nie została uregulowana przez Gminę L. opłata za przejęcie części naszej własności na drogi gminne, to brak jest podstaw do żądania od skarżących uiszczenia opłaty adiacenckiej. W związku z tym organ odwoławczy winien był w trybie art. 136 K.p.a. ustalić, czy Gmina L. dąży do zapłacenia za własność skarżących oraz kiedy to nastąpi. Opłata adiacencką powinna być powiązana z wyżej wskazaną czynnością Gminy, ponieważ jeśli opłata przewyższałaby kwotę, którą skarżący powinni uzyskać za drogi od Gminy L. wówczas dokonaliby stosownej dopłaty. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o nakazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przedstawienia dokumentów organu I instancji świadczących o przejęciu dróg (które stanowiły własność skarżących) na rzecz Gminy oraz postępowania w sprawie zmierzającej do zapłacenia za owe drogi (do dnia dzisiejszego żadne działania w tej sprawie nie zostały podjęte). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji pd względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j.Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518, dalej powoływanej jako u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Na wstępie wyjaśnić należy, że brak podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących. Oczywistym jest bowiem to, że postępowanie w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej i postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to dwa różne postępowania, prowadzone przez dwa odrębne organy. W pierwszym przypadku orzeka wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 98a ust. 1 u.g.n.), zaś w drugim przypadku będzie to starosta wg. przepisów Rozdziału 5 ustawy dotyczącego ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 128 i nast. u.g.n). Nie ma zatem możliwości, aby te dwa postępowania prowadzić jednocześnie, a tym bardziej nie ma możliwości, żeby dokonać swoistego potrącenia należności wynikających z opłaty adiacenckiej i sumy odszkodowania. Co prawda zgodzić się należy z tym, że sytuacja organu jest w ten sposób uprzywilejowana. Niemniej obowiązujące regulacje prawne w powyższym zakresie nie dają podstaw do łączenia tych odmiennych spraw. Z powyższych względów zarzuty skargi uznać należy za nieskuteczne. Jednakże sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi raz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (vide NSA w wyroku z dnia 11.03.2014r. w sprawie II GSK 2068/12. LEX nr 1447208). W rozpatrywanej sprawie sąd dopatrzył się błędnego obliczenia wartości części nieruchomości powstałej po podziale. Mianowicie chodzi o wycenę działki przeznaczonej po podziale pod drogę wewnętrzną (dz. nr [...]). Rzeczoznawca majątkowa ustaliła w operacie, że w wyniku analizy lokalnego rynku stwierdzono sześć transakcji na udziały w drodze wewnętrznej. Ceny mieszczą się w bardzo szerokim podziale od 1,2 zł do 44,00 zł/m2 działki drogi wewnętrznej. W związku z tym, że w ocenie biegłej nie można było ustalić wpływu cech na ceny transakcyjne, wartość działki 210/13 ustalono w oparciu o § 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia, przyjmując wartość gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, przyjmując cenę jednostki porównawczej, określoną dla działki przed podziałem, z której wydzielono drogę wewnętrzną. Ostatecznie rzeczoznawca ustaliła cenę za 1 m2 drogi wewnętrznej w tej samej wysokości co cenę 1 m2 nieruchomości przed podziałem, tj. 47,41 zł/m2, co w konsekwencji dało kwotę 123.692,69 zł za całą działkę nr [...] (47,41 zł x 2609 m2 pow. działki). Takie ustalenie wartości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną jest wadliwie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z mocy § 36 ust.6 pkt 5 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust.1 -4 rozporządzenia stosuje się jedynie odpowiednio a nie wprost. Autorka operatu tymczasem wprost zastosowała metodę liczenia wartości wskazanej działki, określoną w ust.3 pkt 2 tegoż przepisu. Dopuszcza on wprawdzie przyjęcie wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale tylko wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku wywłaszczenia (w naszym przypadku podziału) powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tymczasem oczywistym się wydaje, że wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną jest niższa niż działki budowlanej. Przeznaczenie – w wyniku podziału nieruchomości - części działki pod drogę wewnętrzną niewątpliwie powoduje zawsze spadek jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, na pewno zaś znaczącą różnicę w stosunku do wartości sąsiednich działek budowlanych. Nie jest zatem w tym przypadku uprawnione obliczenie -na podstawie § 36 ust.3 pkt 2 rozporządzenia -wartości działki, która w wyniku podziału nieruchomości stanie się drogą wewnętrzną. W orzecznictwie przyjmuje się, że w operacie należy uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Działka przejęta pod drogę publiczną przedstawia zupełnie inną wartość. Należy podkreślić, że regulacje zawarte w § 36 rozporządzenia co do zasady dotyczy sposobu ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, mającego stanowić rekompensatę za pozbawienie własności nieruchomości niezależnie, a często wbrew woli dotychczasowych właścicieli. Zdecydowanie odmienny jest stan faktyczny, w którym do podziału nieruchomości i związanej z tym zmiany jej wartości dochodzi w wyniku nieskrępowanego działania właściciela. Z tych też względów regulacje zawarte w § 36 ust,1 – 4 rozporządzenia można stosować jedynie odpowiednio do nieruchomości powstałych po podziale, z uwzględnieniem powyższych odmienności. Reasumując, niewłaściwe zastosowanie przez biegłego przepisów prawa materialnego dotyczącego sposobu obliczania wartości nieruchomości po jej podziale doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Organ nie ocenił zatem należycie dowodu z opinii biegłego, czym naruszył dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest ponowne ustalenie wartości nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad dotyczących określenia wartości działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym dla wyniku postępowania zakresie. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.. a.tp.