II SA/Łd 751/17

Dnia 24 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kosztów związanych ze sprawieniem pogrzebu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 1257) –w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]r., nr [...], którą zobowiązano M.S. do zwrotu kosztów związanych ze sprawieniem pogrzebu zmarłemu mężowi M.S. w wysokości 3.500,00 złotych i Ł.S. w wysokości 4.000,00 złotych - tj. w łącznej wysokości 7.500,00 złotych. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M.S. zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak dokonania prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu nakazującego obowiązek zwrotu środków kosztów pogrzebu jej najbliższych. Dodała, że od dawana nie utrzymywała kontaktu z mężem i synem, bowiem obydwaj nadużywali alkoholu. Podniosła także, iż pracownicy GOPS dokonali pochówku na własną rękę, a teraz "domagają się zwrotu kosztów pogrzebu i przesyłają kolejno faktury do zapłaty. Stwierdziła, że nie czuje się w obowiązku do uregulowania kosztów pogrzebu i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 44 oraz art. 98 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.s. i stwierdził, że sprawienie pogrzebu jest jednym ze świadczeń pomocowych uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, należących do zadań własnych gminy. Obowiązek organizacji pogrzebu przez gminę należy jednak interpretować zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, zwłaszcza z uwzględnieniem wynikającej z nich zasady subsydiarności. Zgodnie z poglądami doktryny, gmina jest zobowiązana sprawić pogrzeb tylko wtedy, gdy obowiązku tego nie może wykonać rodzina czy inne podmioty wskazane w przepisach prawa materialnego. Żaden zaś zapis ustawowy nie daje podstaw do wystąpienia przez osobę bliską zmarłego, z wnioskiem o organizację pogrzebu przez gminę, czy też ośrodek pomocy społecznej i bezzwrotnego pokrycia kosztów pochówku. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt Gminy D. w roku 2008, pokrył koszty organizacji pogrzebu M.S. - męża M.S. z domu W. - zmarłego 6 marca 2008r. w łącznej kwocie 3.500,00 złotych. Z materiału dowodowego bezsprzecznie również wynika, iż w roku 2012, gmina ta poniosła koszty pochówku Ł.S. - syna M.S. z domu W. - zmarłego w dniu 4 lutego 2012r. - w wysokości 4.000,00 złotych. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowią w sposób wiążący o źródłach, z których gmina może uzyskać zwrot kosztów wydatkowanych na pogrzeb. W pierwszej kolejności może go uzyskać z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli to świadczenie nie przysługuje - z masy spadkowej zmarłego. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy D. z dnia [...]r., nr [...], strona na podstawie aktu dziedziczenia - po wyżej wymienionych: M.S. i Ł.S. - nr [...] z dnia [...]r., stała się właścicielką działki o powierzchni 0,1700 m2, położonej w C., zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Strona nie kwestionuje tej okoliczności na żadnym z etapów prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że gmina, w żadnym wypadku, nie ma prawa do modyfikowania regulacji ustawowych i podmiotów, od których dochodzić należy zwrotu wydatków poniesionych na organizację pogrzebu, jak też źródeł ich dochodzenia oraz kolejności. Oznacza to, że okolicznością bezwzględnie wiążącą organ I instancji do dochodzenia od strony zwrotu wydatków poniesionych na organizację pogrzebu M.S. oraz Ł.S. jest nabycie spadku po zmarłych przez M.S. - co wprost wynika z normy zawartej w art. 96 ust. 3 u.p.s. Pozostałe okoliczności, w tym te podnoszone w odwołaniu, nie mają wpływu na obowiązek strony do zwrotu kosztów związanych ze sprawieniem pogrzebu. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do art. 6 K.p.a. ani organ I instancji, ani też orzekające w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest władne do podejmowania decyzji wbrew ustanowionym przepisom. Oznacza to, że Wójt Gminy D. nie miał możliwości podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarta w zaskarżonej decyzji, a organ odwoławczy nie może, w tym konkretnym przypadku, zastosować procedury kasacyjnej, bowiem działałby niezgodnie z prawem. Odnosząc się do kwestii przedawnienia, na które strona się powołuje i w którym upatruje zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów pochówku rodziny, Kolegium wyjaśniło, że jest to instytucja uregulowana w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016r., poz. 1822 ze zm.), a więc mającą zastosowanie w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym przepisy postępowania cywilnego mają zastosowanie tylko wówczas, gdy konkretna norma prawa materialnego przewiduje takowe przeniesienie. Bezspornie w ustawie o pomocy społecznej nie ma takiej regulacji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła M.S., zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokonania prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu nakazującego obowiązek zwrotu środków kosztów pogrzebu jej najbliższych. Skarżąca podniosła, że od dawna nie utrzymywałam kontaktu zarówno z mężem jak i synem. Obaj nadużywali alkoholu. Gmina nie zawiadomiła skarżącej o ich śmierci, pomimo tego, iż pracownikom doskonale znany był jej mój adres zamieszania. Pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej sami na własną rękę dokonali pochówku jej męża i syna. Teraz po kilku latach od ich śmierci domagają się zwrotu kosztów pogrzebu i przesyłają kolejno faktury do zapłaty, a teraz decyzję administracyjną nakazującą zwrot ww. kwot. Skarżąca stwierdziła, że dochodzona od niej kwota jest przedawniona, bowiem od śmierci jej najbliższych minęło już kilka lat. Od śmierci męża minęło 9 lat, a od śmierci syna 5 lat. Skarżąca nie czuje się w obowiązku do zapłacenia tychże kosztów, które zostały jej z góry ustalone. Jest to niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Dlatego wnosi o zmianę tejże decyzji. Jednakże gdyby sąd nie przychylił się do jej stanowiska i nie uznał zarzutu przedawnienia skarżąca wniosła o rozłożenie powyższej kwoty na miesięczne raty każda co najmniej po 400 złotych, bowiem nie dysponuje tak wysoką kwotą. Skarżąca wyjaśniła, że od lat mieszkam sama w mieszkaniu komunalnym. Nie ma wsparcia ze strony rodziny. Uciekała od męża i syna pijaka. Żeby móc wyjść na prostą i na nowo żyć korzystała z pomocy psychologicznej. Teraz też podjęła pracę. Dodatkowo jest osoba schorowaną. Niedawno zdiagnozowano u niej chorobę plamki żółtej oka i w trybie pilnym musze podjąć leczenie bowiem grozi jej całkowita utraty wzroku. W chwili obecnej pracuje na stanowisku szwaczki i zarabia 2.000 złotych brutto. Koszty utrzymania jej mieszkania są dla niej także wysokie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2017.1369 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U.2017.1769), dalej powoływanej jako u.p.s. Gmina żąda od skarżącej zwrotu wydatków, wg organu poniesionych na zorganizowanie pochówku męża i takich samych kosztów pochówku syna, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 96 ust.3 u.p.s., który stanowi, że w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Przede wszystkim nietrafne są ustalenia organu, że to gmina poniosła koszty pochówku każdego z mężczyzn. W przytoczonym unormowaniu art. 96 ust.3 u.p.s. mowa jest bowiem o wydatkach, które gmina ponosi na koszty pochówku, innymi słowy sytuacje, gdy ciężar pochówku gmina przejmuje bezpośrednio, tj ona przejmuje ciężar zorganizowania pogrzebu i płaci za wszystkie związane z tym wydatki. W rozpoznawanej sprawie sytuacja była jednak inna. Jak wynika bowiem z akt postępowania, koszty pogrzebu M.S. poniósł jego syn Ł., któremu gmina przyznała zasiłek celowy na pokrycie kosztów pogrzebu. Analogicznie po śmierci Ł.S. organ I instancji przyznał zasiłek celowy na pokrycie kosztów pochówku K.W. Do akt postępowania nie załączono decyzji przyznających powyższe zasiłki, a jedynie dowody ich wypłaty. Jest to nader istotna dla oceny sytuacji prawnej okoliczność, bezpodstawnie pominięta przez organy. Przyznane zasiłku celowego regulują przepisy art. 39 i art. 41 u.p.s. Zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust.1 u.p.s.). W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału (...) a także na pokrycie kosztów pogrzebu (ust.2).. Zasiłki celowe są co do zasady bezzwrotną forma pomocy społecznej, niezależnie od tego, na pokrycie jakiej potrzeby zostały przyznane. Aby można było żądać zwrotu wypłaconego zasiłku, musi to wynikać expressis verbis z decyzji, którą zasiłek przyznano. Tak jest np. w przypadku zasiłku celowego, przyznawanego w szczególnych okolicznościach, bądź w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego na podstawie art. 41 ust.1 u.p.s.., gdyż ustawodawca w ust.3 wprost przewidział możliwość przyznania tego świadczenia pod warunkiem zwrotu części lub całości wypłaconej kwoty. Również w art. 96 ust.2 u.p.s. ustawodawca wprost stwierdza, że wydatki na (...) zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Zatem w momencie przyznania powyższych świadczeń – zasiłków celowych na koszty pogrzebu M.S., a następnie Ł.S. – organ I instancji winien był zastrzec, że przyznane są one pod warunkiem zwrotu. W tym celu należałoby zweryfikować decyzje przyznające te zasiłki. W rozpoznawanej sprawie jednak okoliczność ta jednak nie ma przesądzającego znaczenia, gdyż z unormowań powyższych wynika jednoznacznie, że obowiązkiem zwrotu można obciążyć jedynie osobę, która taki zasiłek otrzymała. Niewątpliwie skarżąca nie była beneficjentką tych świadczeń. Tak więc przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów pogrzebu nie daje organowi pomocowemu uprawnień do domagania się ich zwrotu z masy spadkowej w trybie art. 96 ust.3 u.p.s., zwłaszcza gdy masą spadkową dysponuje inna osoba, niż beneficjent zasiłku celowego, bo nie takich stanów faktycznych dotyczy unormowanie art. 96 ust.3 u.p.s. Ponadto art. 96 ust.3 u.p.s. ustala specjalną zasadę ustalania źródła zwrotu wydatków wskazując, że wydatki poniesione przez organ gminy na pokrycie kosztów pogrzebu dochodzone są z zasiłku pogrzebowego, a jeżeli zasiłek taki nie przysługuje - z masy spadkowej. Przepis ten obliguje zatem gminę, która poniosła koszty pogrzebu do ustalenia w pierwszej kolejności, czy zmarłemu przysługiwał zasiłek pogrzebowy. W razie poniesienia kosztów pogrzebu gmina jest uprawniona do ubiegania się o zasiłek pogrzebowy, o ile przysługiwał on po zmarłej osobie. Zasiłek pogrzebowy jest świadczeniem jednorazowym z ubezpieczenia społecznego uregulowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jest on przyznawany na pokrycie kosztów pogrzebu i przysługuje w razie śmierci: ubezpieczonego; osoby pobierającej emeryturę lub rentę; osoby, która w dniu śmierci nie miała ustalonego prawa do emerytury lub renty, lecz spełniała warunki do jej uzyskania i pobierania; członka rodziny osoby wymienionej w dwóch pierwszych przypadkach. Zasiłek pogrzebowy przysługuje przede wszystkim osobie, która pokryła koszty pogrzebu. Jak wynika z kolei z art. 79 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jeżeli to gmina pokryła koszty pogrzebu, przysługuje jej zasiłek pogrzebowy w wysokości udokumentowanych kosztów pogrzebu, pod warunkiem, że po zmarłym taki zasiłek przysługuje (art. 77 ust. 1 u.e.r.). Pamiętać jednak należy, że prawo do zasiłku pogrzebowego wygasa w razie niezgłoszenia wniosku o jego przyznanie w okresie 12 miesięcy od dnia śmierci osoby, po której zasiłek przysługuje, względnie od dnia pogrzebu (art. 81 ust. 1 i 2 u.e.r.). To oznacza, że jeżeli gmina zaniechała złożenia wniosku w powyższym terminie, to nie może ona żądać zwrotu wydatków na pogrzeb z masy spadkowej. Tymczasem z akt postępowania nie wynika, aby organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia, czy mógł uzyskać zasiłek pogrzebowy po zmarłym mężu skarżącej przed upływem 12 miesięcy od jego śmierci, czy w analogicznym okresie po śmierci syna skarżącej Ł.S. Jest to nader istotne uchybienie, gdyż, jak wywiedziono wyżej, z unormowania art. 96 ust.3 u.p.s. wprost wynika, że gmina ma prawo żądać zwrotu poniesionych na pochówek wydatków z masy spadkowej tylko wówczas, gdy po zmarłej osobie nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. A contrario prawa do takiego zaspokojenia roszczenia z masy spadkowej gmina nie nabywa, jeżeli zasiłek pogrzebowy przysługuje. W ocenie sądu organ nie ma podstaw do ubiegania się o zwrot poniesionych kosztów pogrzebu również wówczas, gdy w ciągu 12 miesięcy nie wystąpi o wypłatę zasiłku pogrzebowego. Zatem Gmina, mając na uwadze unormowania art. 96 ust.3 u.p.s. winna był przede wszystkim wyjaśnić, czy po którymś ze zmarłych mężczyzn przysługiwał zasiłek pogrzebowy i podjąć próbę jego uzyskania. Można wprawdzie z dużą dozą prawdopodobieństwa stwierdzić, że zasiłek pogrzebowy nie przysługiwał w przypadku śmierci syna skarżącej Ł.S. Podstawą tego domniemania jest uzasadnienie wniosku o zasiłek na koszty pochówku, złożonego przez K.W., w którym wnioskodawca powoływał się na fakt, że zmarły był bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Natomiast brak jakichkolwiek danych o statusie jego ojca i męża skarżącej M.S. Jak wskazano wyżej, wyjaśnienie powyższych okoliczności byłoby istotne podczas procedowania w sprawie zwrotu kosztów pogrzebu, gdyby gmina pamiętała o terminie 12 miesięcy od śmierci męża i syna skarżącej. Niezależnie od powyższych uwag nie można jedną decyzją dochodzić zwrotu wydatków z tytułu dwóch niezależnych od siebie okoliczności faktycznych. Organ, jeżeli już chciał zobowiązać skarżącą do zwrotu kosztów pogrzebu męża i pogrzebu syna, powinien prowadzić w tym kierunku odrębne postępowania i wydać odrębne decyzje, tym bardziej, że pogrzeby tych dwóch osób nie odbywały się w tym samym czasie, leczy na przestrzeni kilku lat. Rozbicie tych postępowań ma o tyle istotne znaczenie, że art. 96 ust. 3 ustawy warunkuje możliwość zwrotu poniesionych wydatków za sprawienie pogrzebu z masy spadkowej, tylko i wyłącznie wtedy, gdy po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Reasumując, wadliwa wykładnia art. 96 ust.2 i 3 u.p.s. doprowadziła do wadliwych ustaleń organów w niniejszej sprawie, co doprowadziło do bezpodstawnego obciążenia skarżącej kosztami pochówku nieponiesionymi w istocie przez gminę. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c:" w zw z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu pogląd prawny i wskazania co do ustaleń faktycznych. a.z.