II SA/Łd 754/10

Dnia 17 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]. M. K. w dniu 26 stycznia 2010 roku zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z prośbą o rozpatrzenie sprawy świadczenia z tytułu deportacji i pracy przymusowej we Francji za okres 9 miesięcy. Podkreślił, iż obecnie pobiera świadczenie za okres od czerwca 1943 roku do sierpnia 1944 roku, natomiast nie otrzymał świadczenia za okres od września 1944 do maja 1945 roku, chociaż dopiero w maju/czerwcu 1945 wrócił z rodzicami do Polski. W treści wniosku przypomniał, iż w dniu 23 grudnia 2009 roku ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozszerzający listę uprawnionych do świadczenia z tytułu deportacji. Pismo powyższe organ potraktował jako o wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z dnia [...] roku nr [...], którą przyznano skarżącemu świadczenie z tytułu deportacji i pracy przymusowej we Francji za okres od czerwca 1943 roku do sierpnia 1944 roku. W rezultacie decyzją z dnia [...] roku nr [...] na mocy art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej w dalszej części K.p.a.) Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem terminu jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynikającego z art. 145a § 2 K.p.a. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie w terminie ustawowym, w którym ponowił prośbę z dnia 26 stycznia 2010 roku. W toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień czy jego intencją było wznowienie postępowania w trybie art. 145a K.p.a., czy też – z uwagi na przekroczenie terminu wynikającego z art. 145a § 2 K.p.a. – wniosek należy rozpoznać w trybie art. 154 K.p.a. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący wskazał, iż domaga się uznania w sumie 24 miesięcy deportacji, a nie 15 miesięcy, jak zrobił to wcześniej organ. Nadto M. K. domagał się wyjaśnień w tej sprawie oraz ponownego rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 i art. 145a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 1996 roku, Nt 87, poz. 395), Kierownik Urzędu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] roku. Zdaniem organu strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 26 stycznia 2010 roku w związku z opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 49/07 z dnia 16 grudnia 2009 roku w dniu 23 grudnia 2009 roku. W rezultacie organ ocenił, iż wniosek ten jest spóźniony, bowiem złożony został z przekroczeniem terminu jednego miesiąca, przewidzianego dla tego typu czynności w art. 145a § 2 K.p.a. M. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumentację zawartą w poprzednich pismach i domagając się przyznania przez Kierownika Urzędu świadczenia za pracę przymusową we Francji za okres od sierpnia 1944 roku do końca wojny podnosząc, iż decyzją z 2003 roku przyznano mu świadczenie pieniężne z tytułu deportacji do pracy przymusowej jedynie za okres 15 miesięcy tj. od czerwca 1943 roku do sierpnia 1944. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] roku odmawiającą wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem 1 miesięcznego terminu w oparciu o przepis art. 145a § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, skargę o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, że pismo strony inicjujące postępowanie wpłynęło do organu 1 lutego 2010 roku (prezentata organu), zaś nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 26 stycznia 2010 roku ( data stempla pocztowego ) a także to, że w treści tegoż pisma M. K. przywołuje opublikowany w dniu 23 grudnia 2009 roku wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć domaga się przyznania mu świadczenia z tytułu deportacji do pracy przymusowej do Francji za okres do maja 1945 roku, a więc do końca wojny ponad przyznane mu wcześniej świadczenie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku sygn. akt K 49/07 opublikowany został w Dzienniku Ustaw z 2009 roku Nr 220, poz. 1734 w dniu 23 grudnia 2009 roku i stanowi on, że art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395, z 1998 r. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 28, poz. 257, z 2001 r. Nr 154, poz. 1788, z 2003 r. Nr 110, poz. 1060 oraz z 2005 r. Nr 85, poz. 725) w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazany wyrok dotyczy więc zupełnie innej kwestii niż podnoszona przez skarżącego. Tym samym, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo zakwalifikował żądanie strony jako skargę o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 14 października 2003 roku, przyznającą uprawnienie do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej w okresie od 06.1943 r. do 08.1944r. tj. 15 miesięcy, w oparciu o przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie sądu, organ nie wyjaśnił należycie intencji i woli strony zawartej we wniosku, co zdeterminowało dalsze postępowanie a w konsekwencji mogło również mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Podkreślić przy tym należy, że z uwagi na treść art. 9 kpa na organie administracji spoczywał obowiązek jednoznacznego ustalenia treści wniosku tak, aby strona nie poniosła szkody wobec nieznajomości przepisów prawa. Nie czyniąc żadnych ustaleń przed wydaniem decyzji I instancji, organ zakwalifikował żądanie strony jako skargę o wznowienie postępowania w oparciu o wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu. Tymczasem analiza wniosku M. K. datowanego dnia 26 stycznia 2010 roku ani też kolejnego wniosku z dnia 16 marca 2010 roku, nie wskazuje na jakiekolwiek powiązanie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku (mimo wskazania tegoż wyroku w pierwszym wniosku) z żądaniem strony domagającej się w istocie weryfikacji decyzji ostatecznej z 2003 roku, a przyznającej świadczenie za okres pracy przymusowej na deportacji we Francji w rozmiarze niższym niż oczekiwany. Problem ten zdawał się być dostrzeżony przez organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy, kiedy to pismem z dnia 19 kwietnia 2010 roku poinformowano stronę o treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, o brzmieniu przepisów art. 145 a § 1 i 2 i art. 154 K.p.a. oraz o tym, "...iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż osoby, którym odmówiono przyznania świadczenia deportacyjnego ze względu na niespełnienie kryteriów "geograficznych" alternatywnie (...) mogą (...) żądać wzruszenia dotychczasowej decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a.". Jednocześnie, tymże pismem wezwano stronę do sprecyzowania czy w dalszym ciągu domaga się wznowienia postępowania w trybie art.145 a, czy też z uwagi na termin określony w art. 145 a § 2 K.p.a., wniosek z dnia 16 marca 2010 roku powinien zostać rozpoznany w trybie art. 154 K.p.a. W odpowiedzi skarżący zaznaczył, że domaga się "wyjaśnienia sprawy w której do tej pory został poszkodowany przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" i konsekwentnie podnosił wskazywane wcześniej okoliczności związane z pracą przymusową na deportacji we Francji od 1943 do 1945 roku. Jak wynika to z akt sprawy, pismo to wraz z wnioskiem z dnia 16 marca 2010 roku potraktowano jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o wznowienie postępowania, czego efektem było wydanie decyzji z dnia [...] roku, utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] roku odmawiającą wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem 1 miesięcznego terminu w oparciu o przepis art. 145a § 2 K.p.a. Po pierwsze więc, potraktowano pierwszy wniosek strony jako skargę o wznowienie postępowania, nie badając rzeczywistej woli strony, po drugie błędnie pouczono skarżącego, że do jego sytuacji może mieć zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, by następnie zinterpretować odpowiedź strony, że domaga się ona wznowienia postępowania. Przyjęto więc rozwiązanie najmniej korzystne dla skarżącego, bo nie dość, że błędnie to jeszcze skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminowi do jego zainicjowania. Takie procedowanie, zdaniem sądu nie tylko nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ale stanowi również naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w przepisach art. 7, 8, 9 K.p.a. obligujących organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela, a nadto należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czuwając przy tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Aby uczynić więc zadość powyższemu należało jednoznacznie ustalić wolę strony w oparciu o wskazywane przez nią okoliczności i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na wolę strony dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej z [...] roku, co może nastąpić ewentualnie w jednym z trybów nadzwyczajnych, o ile oczywiście zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Zaznaczyć przy tym należy, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji , ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1789/07 dostępne – Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Aby uczynić więc zadość powyższemu, należało jednoznacznie ustalić wolę strony w oparciu o wskazywane przez nią okoliczności i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia i rozstrzygnąć, czy i który z trybów nadzwyczajnych odnosi się do sytuacji skarżącego, stosując właściwe przepisy prawa, co organ zobligowany będzie uczynić ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wskazania zawarte w motywach wyroku. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na charakter kwestionowanego rozstrzygnięcia nie orzekano w kwestii jego wykonalności na podstawie art. 152 p.p.s.a. m.ch.