II SA/Łd 755/08

Dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.Ż. w dniu 7 maja 2008 roku zgłosił do Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej Delegatury UMŁ dla dzielnicy Ł. G. zamiar rozbiórki rurociągu kanalizacji deszczowej kd 200 na działce położonej przy ulicy A 9/11 w Ł. Postanowieniem z dnia [...] organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o opis rodzaju, zakresu i sposobu prowadzenia robót z oznaczeniem granic nieruchomości w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Z uwagi na nie uzupełnienie wymaganych dokumentów organ decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. zgłosił sprzeciw do zgłoszenia. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł M.Ż. W swoim środku zaskarżenia wskazał, iż sprzeciw Prezydenta Miasta Ł. został zgłoszony w 62 dniu od daty złożenia zgłoszenia, a więc z naruszeniem ustawowego terminu. Inwestor podkreślił, że prace zostały rozpoczęte zgodnie z terminem wskazanym w zgłoszeniu tj. 9 czerwca 2008 roku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako kpa) oraz art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, iż w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Dalej wskazał organ II instancji, iż w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że 30-dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu został przerwany postanowieniem z dnia [...] i z dniem 17 czerwca 2008 roku rozpoczął swój bieg na nowo (uzupełnienie brakującej dokumentacji powinno nastąpić do dnia 16 czerwca 2008 roku, gdyż M.Ż. otrzymał postanowienie w dniu 9 czerwca). Wydając decyzję dnia [...], organ I instancji dotrzymał ustawowego 30-dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu, gdyż termin ten miał zakończyć się z dniem 16 lipca 2008 roku. Z kolei jak wynika z odwołania M.Ż. rozpoczął roboty budowlane z dniem 9 czerwca 2008 roku. W tym czasie – zauważył organ II instancji - nie minął jeszcze 30-dniowy termin przewidziany dla organu administracji publicznej na wniesienie sprzeciwu, gdyż w związku z wydaniem postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji rozpoczął on swój bieg na nowo i miał zakończyć się z dniem 16 lipca 2008 roku. W tym czasie inwestor wykonał już prace budowlane, zatem brak było przedmiotu zgłoszenia. Rozpoczynając roboty budowlane przed 16 lipca 2008 roku inwestor dopuścił się – w ocenie organu odwoławczego - samowoli budowlanej, a postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 kpa winno być umorzone. Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M.Ż. W swoim środku zaskarżenia wskazał, iż nie podjął żadnych robót budowlanych do dnia 19 sierpnia 2008 roku na działce położonej przy ulicy A 9/11 w Ł., a tym bardziej żadnych robót nie zakończył. Skarżący podniósł, iż organy nie posiadają żadnego dowodu na okoliczność zakończenia robót budowlanych. Nadto w ocenie skarżącego organ doręczył mu postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia zgłoszenia 4 dni po terminie do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 16 grudnia 2008 roku skarżący poparł skargę i oświadczył, iż nie doszło do rozpoczęcia prac zawartych w zgłoszeniu. Dodatkowo skarżący podniósł, że z postanowienia z dnia [...] nie wynikały żadne ujemne konsekwencje w razie niedopełnienia nałożonych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., cytowanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolą sądu objęte są akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym wyżej przepisie art. 145 p.p.s.a.. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została w oparciu o normę art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Cytowany przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowanie I instancji. Organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszo instancyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 kpa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przykładem uzasadniającym uchylenie decyzji i umorzenie postępowania może być sytuacja gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 roku, I SA 2470/00, Lex nr 81745). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności zauważyć bowiem należy, iż postępowanie – wbrew twierdzeniom organu II instancji – nie stało się bezprzedmiotowe przez sam fakt rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Organ odwoławczy wprawdzie nie uzasadnił szerzej poglądu o bezprzedmiotowości postępowania, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż roboty zostały rozpoczęte. Świadczy to, iż organ przyjmuje tu per analogiam rozwiązanie dotyczące postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, kiedy to – w razie rozpoczęcia robót budowlanych przed ustatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę - postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Jednakże , zdaniem Sądu, brak uzasadnienia prawnego dla przyjęcia tak daleko idącej analogii. Wynika to z istotnych różnic pomiędzy instytucja pozwolenia na budowę a instytucją zgłoszenia robót budowlanych, w tym także z odrębności kompetencji i działań organów w każdym z tych postępowań. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 roku w sprawie II OSK 2042/08. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia NSA stwierdził " W świetle art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw (...). Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Analogia do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych nie jest uzasadniona. W sprawie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej posiada kompetencje zarówno do wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych (pozwolenie na budowę), jak i sprzeciwiającej się ich rozpoczęciu (odmowa wydania pozwolenia na budowę) i konstytutywnym elementem faktycznym tej kompetencji jest fakt, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Inaczej jest natomiast w przypadku zgłoszenia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji". Rozpoczęcie robót budowlanych nie daje podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zgłoszenia robót.. Nawet gdyby organ II instancji nie podzielił powyższego poglądu, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego było przedwczesne ze względu na niewyjaśnienie najistotniejszych okoliczności – czy skarżący istotnie rozpoczął prace związane ze zgłoszeniem oraz czy doszło do przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Organ administracji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy na nieruchomości skarżącego zostały w ogóle rozpoczęte roboty budowlane. Skarżący wprawdzie w odwołaniu sam przyznał, iż rozpoczął w dniu 9.06. prace, nie określił jednak, jaki miały one charakter. Wobec lakonicznej treści odwołania należało tę kwestię w sposób wyczerpujący wyjaśnić, tym bardziej, że organ orzekający w niniejszej sprawie przywiązuje tak dużą wagę do daty rozpoczęcia robót. Tymczasem nie wszystkie prace wykonywane na nieruchomości objętej inwestycją muszą oznaczać, iż doszło do rozpoczęcia budowy (rozbiórki). Zaniechanie tych ustaleń przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania niewątpliwie naruszało podstawowe zasady rządzące procesem administracyjnym, a zwłaszcza te zawarte w art. 7, 8, 77 kpa. Z przywołanych przepisów wynika, iż organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to wszystkich okoliczności faktycznych, z którymi wiążą się określone skutki prawne. Zauważyć również wypada, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy (kontroli) postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którym to postanowieniem nałożono na skarżącego obowiązek uzupełnienia wniosku. W szczególności organ pominął w swoich rozważaniach fakt, iż w/w postanowienie nie zawierało pouczenia, iż nie uzupełnienie wniosku spowoduje wydanie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru rozbiórki. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W tym obowiązku mieści się z pewnością obowiązek informowania o ujemnych skutkach niewykonania określonych czynności, jeśli ustawa wiąże z zaniechaniem takie konsekwencje (art.9 k.p.a.). Organ odwoławczy przeszedł do porządku nad tym uchybieniem. Tymczasem zdaniem sądu nader wątpliwym jest, czy postanowienie z dnia [...][, wzywające do uzupełnienia zgłoszenia, ale bez zastrzeżenia o ujemnych skutkach zaniechania tego obowiązku można uznać za postanowienie wydane w trybie art. 30 ust.2 Prawa budowlanego i czy – przy takiej ułomności –można je uznać za skuteczne w tym znaczeniu, iż skutkuje ono przerwaniem terminu do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji – czy usprawiedliwione było przyjęcie przez organ odwoławczy, iż nastąpiło przerwanie biegu terminu do złożenia sprzeciwu. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia zostało wydane dopiero po 12 dniach od wpływu zgłoszenia, choć już wstępne badanie wniosku winno ujawnić jego braki. Tymczasem precyzyjnie wskazany w ustawie Prawo budowlane termin 30 dni winien mobilizować organ do niezwłocznego podejmowania działań zmierzających do załatwienia sprawy, w tym do podejmowania działań, które termin 30 dniowy faktycznie przedłużają. W rozpoznawanej sprawie sytuację dodatkowo skomplikował fakt, iż postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostało doręczone skarżącemu dopiero 9 czerwca 2008 roku, tj. po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenia zamiaru wykonania rozbiórki skarżący dokonał bowiem 7 maja 2008 roku, trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 6 czerwca 2008 roku. Okoliczności te wprawdzie nie mają charakteru pierwszorzędnych dla podejmowanych rozstrzygnięć, niemniej rzutują na ocenę działań organów. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku wszystkie podniesione przez Sąd kwestie będą wymagały rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wydaje się, że organ w pierwszej kolejności zobowiązany będzie do przeprowadzenia całościowej, dokładnej i rzetelnej analizy postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i jego skutków. Wyniki tej analizy będą musiały zostać skonfrontowane z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie administracyjne da możliwość wydania właściwego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od Wojewody [...] na rzecz M. Ż. zwrot kosztów postępowania. . A.K.