II SA/Łd 755/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł., po rozpoznaniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. nakazał S. K. podjęcie działań, takich jak: odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. W wyniku przeprowadzonej w dniu 15 marca 2017 r. przez organ I instancji kontroli w gospodarstwie S. K. stwierdzono, że drób jest utrzymywany na zewnątrz, z możliwością kontaktu z dzikimi ptakami i ich odchodami, co stanowi naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r., poz. 2091), dalej w skrócie "rozporządzenie". W ustalonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w K., określany dalej jako "PLW" lub "organ I instancji", decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 24, art. 85b oraz art. 47 ust. 1, 46 ust. 3 pkt 8a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. 2014 r., poz. 1539 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa", w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia nałożył na S. K. karę pieniężną w wysokości 809,44 zł za niezastosowanie się do nakazów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia S. K. wniosła o umorzenie kary pieniężnej z uwagi na niskie dochody z tytułu renty, wskazując, iż nieumyślnie wypuściła kury w dniu kontroli. Podkreśliła przy tym, że ma 86 lat i trzyma kilka kur, aby mieć jajka na własne potrzeby. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia. Dalej organ orzekający wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. W ocenie WLW, zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o naruszeniu przez skarżącą wspomnianego nakazu. Zdaniem organu drugiej instancji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Zatem bez wątpienia PLW był zobowiązany do zastosowania przepisów nakładających karę pieniężną za nieprzestrzeganie powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze treść Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2016 r. (M.P. z 2017 r., poz. 183), z którego wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 4047,21 zł, wysokość kary pieniężnej, przy uwzględnieniu współczynnika 0,2 została określona przez organ pierwszej instancji w prawidłowej wysokości. PLW wymierzając karę pieniężną wziął pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń. Ponadto kara została wymierzona w najniższej przewidzianej art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy wysokości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w chwili przeprowadzania przez PLW kontroli strona nie zastosowała się do nakazów wynikających z przepisów rozporządzenia, co oznacza, że przepisy te zostały naruszone, a tym samym istniała podstawa do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej według art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy. Jednocześnie WLW wyjaśnił, że w ramach niniejszego postępowania administracyjnego brak jest możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Niemniej jednak stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201) ustawodawca przewidział możliwość udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych polegających na odroczeniu terminu płatności podatku, rozłożenia podatku na raty, umorzenia zaległości podatkowej. Przepisy te odnoszą się także do niepodatkowych należności budżetu Państwa, czyli należności takich jak nałożona kara pieniężna. Ewentualny wniosek w tym zakresie należy złożyć do organu pierwszej instancji, który wydał decyzję nakładającą karę pieniężną. W skardze na powyższą decyzję WLW złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. K. ponownie wniosła o umorzenie nałożonej kary pieniężnej za wypuszczenie drobiu w dniu 15 marca 2017 r. W dalszej części skargi przestawiła sytuację osobistą, w jakiej się znajduje. Odpowiadając na skargę WLW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli tutejszego sądu jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. orzekającą o nałożeniu na S. K. kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów wprowadzonych w związku z wystąpieniem grypy ptaków. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 46 ust. 3 pkt 8a ustawy Wojewoda, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (czyli w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków), na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia: nakazuje utrzymywanie zwierząt, w tym ich karmienie lub pojenie, w określony sposób. Według art. 47 ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może, w drodze rozporządzenia, zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3, wprowadzić podział kraju na strefy objęte ograniczeniami i wolne od choroby, a ponadto może nakazać przeprowadzenie powszechnych badań, leczenia i innych zabiegów na zwierzętach z gatunków wrażliwych, mając na względzie zapobieżenie niekontrolowanemu szerzeniu się choroby zakaźnej zwierząt. Kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w: art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 - kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalając wysokość kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1-2a, powiatowy lekarz weterynarii bierze pod uwagę stopień spowodowanego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt oraz zakres stwierdzonych naruszeń lub ich stopień, a także, odpowiednio, wielkość gospodarstwa, liczbę zwierząt, powierzchnię gospodarstwa lub wielkość produkcji w zakładzie, których dotyczy dane naruszenie (art. 85aa ust. 1 pkt 24 i ust. 3 ustawy). Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii albo graniczny lekarz weterynarii (art. 85b ustawy). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2017 r. przez PLW w K. w gospodarstwie skarżącej S. K., drób przebywał na zewnątrz budynku kurnika z możliwością kontaktu z dzikimi ptakami i ich odchodami. Wobec powyższego mocą decyzji z dnia [...] r. skarżąca została zobligowana do odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożlwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Natomiast na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego nałożono na nią karę pieniężną za niezastosowanie się do nakazów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r., poz. 2091), stanowiącego, że w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się: odosobnienie drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, w szczególności w zamkniętych obiektach budowlanych lub innych miejscach, w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami. Wspomniane rozporządzenie z dnia [...] r. utraciło moc z dniem 6 kwietnia 2017 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2017 r., poz. 722). Wprawdzie w dacie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej ustalony stan faktyczny sprawy świadczył o naruszeniu § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r., wobec czego mógł stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej, nie mniej jednak w dacie orzekania zarówno przez organ I, jak i II instancji stan prawny uległ zmianie, a nowe rozporządzenie w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a nakazywało utrzymywanie drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami. Z całą pewnością nie przewidywało jednak analogicznego nakazu jak przywołany wyżej § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z 2006 r. Powyższa okoliczność niewątpliwie umknęła organom orzekającym w sprawie, które w podstawie prawnej wydanych decyzji przywołały nieobowiązujący w dacie orzekania przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że podstawową zasada procedury administracyjnej wyrażoną w art. 6 k.p.a. jest obowiązek organów działania na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1327/15 – Lex nr 2317072). Stwierdzone uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zawarty w treści skargi wniosek o umorzenie kary pieniężnej oraz przywołane na jego poparcie argumenty nie był przedmiotem oceny sądu, który badał wyłącznie legalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów wprowadzonych w związku z wystąpieniem grypy ptaków. Prowadząc ponownie postępowanie organ powinien rozważyć, czy w świetle nowych przepisów rozporządzenia, nadal zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a. A.B.