II SA/Łd 756/10

Dnia 20 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego – P. O. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. i P. O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił E. i P. O. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości (działka Nr ewid. [...] i [...]) położonej w miejscowości K., gmina S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności m. in. w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźnika intensywności zabudowy, istniejącego bądź projektowanego uzbrojenia terenu. Planowana inwestycja nie jest także zgodna z przepisami odrębnymi, czyli ustawą z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Na obszarze objętym wnioskiem znajdują się bowiem dwa bardzo cenne stanowiska archeologiczne, które są dobrami kultury o wybitnych walorach naukowych, chronionymi na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na analizowanym terenie występują siedliska zagrodowe i nieliczna zabudowa mieszkalna, teren zaś położony jest w otoczeniu terenów rolniczych i leśnych. W analizowanym terenie nie występuje zabudowa, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanego zadania polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w energię elektryczną nie jest wystarczające dla zamierzenia. Zdaniem organu, warunek ten można uznać za spełniony jedynie w sytuacji, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między gestorem sieci, a inwestorem. Tymczasem inwestor złożył tylko pismo gestora sieci z dnia 11 maja 2009 roku. Planowana zabudowa sześcioma budynkami o powierzchni zabudowy ok. 180 m2 każdy w stosunku do powierzchni działki daje wskaźnik zabudowy ok. 0.07, który jest wyższy od średniego wskaźnika zabudowy na terenie analizowanym wynoszącego 0.04. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i P. O. wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami organu I instancji. W ich ocenie, organ niewłaściwie ustalił obszar analizowany, co wpływa na niekorzystne dla sprawy wyniki analizy m. in. w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Z niewiadomych powodów nie wzięto pod uwagę terenu znajdującego się po wschodniej stronie drogi publicznej, co niewątpliwie wpłynęłoby na wynik sprawy. W odniesieniu do kwestii ochrony stanowisk archeologicznych odwołujący się wskazali, że stanowisko właściwych organów w tym przedmiocie jest zgoła odmienne od zapisu decyzji. Odnośnie uzbrojenia terenu w energię elektryczną odwołujący się podkreślili, co potwierdził gestor sieci, że stanowisko wyrażone w formie pisma było dotychczas wystarczające dla organu gminy dla ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji naruszył nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i zasady postępowania – art. 6, 7, 8, 9 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W motywach organ wyjaśnił, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Właściciela terenu w sposobie wykonywania prawa własności mogą ograniczać zatem jedynie przepisy prawa. Przy badaniu sposobu wykorzystania terenu nie ma miejsca na ocenę celowości czy słuszności zamierzenia inwestycyjnego. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu musi być kontynuacją funkcji, które wyznacza zabudowa i zagospodarowanie terenów sąsiednich. Są to warunki ustawowe, determinujące powstanie nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu. Znaczenie mają bowiem zastane urbanistyczne i architektoniczne cechy zabudowy istniejącej i zagospodarowanie terenów. Jak następnie wyjaśnił organ, przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków wyklucza ustalenie warunków zabudowy na danym terenie. Zgodnie z tym przepisem, podjęcie decyzji o warunkach zabudowy działki uwarunkowane jest tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak takiej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Ponadto stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy, teren musi mieć dostęp do drogi publicznej (bezpośredni lub przez drogę dojazdową albo służebność drogową), wystarczające uzbrojenie lub planuje się wykonanie uzbrojenia (musi to być potwierdzone przez przedsiębiorstwa zarządzające siecią), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo zgoda taka została wydana przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc (chodzi o działki oznaczone w ewidencji jako budowlane albo rolne, które według starych planów były przeznaczone pod zabudowę) i decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Z wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy i z koncepcji przedstawionej przez nich w piśmie z dnia [...] roku oraz z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że planowana zabudowa obejmuje teren działek oznaczonych Nr ewid. [...] i [...], stanowiący wg zapisów w ewidencji gruntów użytki rolne o łącznej powierzchni 1,48 ha. Planowana inwestycja polegać ma na budowie sześciu domów mieszkalnych, którym będzie przypisany (po podziale) odpowiedni teren. Dostęp do terenu jest zapewniony poprzez służebność drogi koniecznej. Ustaleniu zaistnienia ustawowych przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, służy analiza architektoniczno – urbanistyczna określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza przeprowadzana jest na obszarze wyznaczonym w sposób wskazany w § 3 tego rozporządzenia, a mianowicie wokół terenu projektowanego przedsięwzięcia, w odległościach prawnie i faktycznie uzasadnionych. Taka też analiza została przeprowadzona przez organ I instancji. Do terenu analizowanego zaliczono tereny po zachodniej stronie drogi, na którym to znajdują się działki odwołujących się. Z analizy wynika, jak wskazał organ odwoławczy, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym leży w otoczeniu gruntów rolnych, na których znajduje się nieliczna i rozproszona zabudowa mieszkalna i zagrodowa, związana funkcjonalnie z tymi terenami. W tej sytuacji organ doszedł do wniosku, iż nowoplanowana zabudowa wkraczałaby na teren rolny o pow. 1,48 ha wolny od zabudowy, leżący w enklawie gruntów rolnych. Zdaniem organu, projektowana zabudowa w postaci sześciu budynków mieszkalnych przybiera charakter skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego i formę osiedlową powiązaną z parcelacją terenu. Na obszarze objętym analizą (jak również na terenie po wschodniej stronie drogi), brak jest zabudowy o podobnym charakterze, formie i cechach, którym stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi odpowiadać nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu. Projektowana zabudowa, jak napisało Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zatem sprzeczna z istniejącą aktualnie funkcją terenów, nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów. W sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji brak jest zabudowanej stosownie działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, do której należałoby nawiązać np. linię zabudowy. Następnie organ wskazał, że skoro dla terenu odwołujących się ustanowiona jest służebność drogi koniecznej, biorąc pod uwagę koncepcję zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, polegającą m.in. na przypisaniu poszczególnym budynkom odpowiednich działek gruntu, to działki takie nie miałyby dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W końcu organ napisał, że część terenu odwołujących się (od strony południowej) znajduje się w strefie zalewowej rzeki S., wobec czego gmina zleciła opracowanie dotyczące ustalenia terenów zagrożonych powodzią. Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w miejscowości, na którym to znajduje się teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym. Wszelkie zatem relacje przestrzenne uporządkuje tenże plan, w nawiązaniu do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (wyznacza ono obszary budownictwa mieszkaniowego i usług podstawowych, w skład których wchodzi także teren skarżących). W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż nie podzieliło poglądu organu I instancji stanowiącego o naruszeniu przepisów szczególnych – ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz braku spełnienia warunku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w sieć energetyczną. Tym niemniej kwestie te, wobec przedstawionych wcześniej okoliczności nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W skardze na powyższą decyzję P. O. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż decyzja I instancji nie zawierała osobnego załącznika graficznego określającego linie rozgraniczające teren inwestycji, czego wymaga przepis art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przygotowana przez organ I instancji analiza urbanistyczna została wykonana nieprawidłowo. Organ niewłaściwie określił front działki, który powinien być określony od ulicy L., gdyż dojazd do działki odbywa się właśnie z tej ulicy. Obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo, gdyż od strony wschodniej obejmował on teren ok. 240 m, a od strony zachodniej – 300 m. Na załączniku graficznym dołączonym do decyzji I instancji nie oznaczono części obszaru analizowanego po północnej i południowej stronie. Wskazane błędy uniemożliwiają określenie wskaźnika intensywności zabudowy i linii zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, istnieje możliwość zasilania w energię elektryczną działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym i nie są znane zabytki architektoniczne i archeologiczne występujące na tym terenie chronione na mocy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie wyjaśniono w toku postępowania kwestii zagrożenia powodziowego na terenie inwestycyjnym. Tymczasem, z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wynika, że nie wykluczono zabudowy objętej wnioskiem skarżących zalecając by zgoda na zabudowę nie wykraczała poza linię zabudowy sąsiednich gospodarstw, a położonej najbliżej rzeki budynki były posadowione na podwyższonych fundamentach – min. 1 m nad poziomem terenu. Organ I instancji powołał się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdy tymczasem akt taki nie jest wiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie nie ma już charakteru wiążącego uchwała w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, gdyż dokument ten utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 roku. W odniesieniu do decyzji organu II instancji skarżący wskazał na naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż organ ten nie zbadał dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji samodzielnie opierając się jedynie na ustaleniach organu I instancji. Organ II instancji, pomimo zawartych w odwołaniu licznych zarzutów nie zbadał ich i nie odniósł się do nich – w szczególności do kwestii dostępu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej, określenia linii zabudowy. Dopuszczalne jest, na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określenie linii zabudowy inaczej niż według działek sąsiednich, jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści decyzji nie określiło zagrożenia powodziowego na terenie inwestycji. Wszelkie wnioski i ustalenia organu odwoławczego wynikają z załączonych do decyzji I instancji wyników analizy, które są nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Pierwszym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przedmiotowej sprawie jest kwestia określenia zakresu obszaru analizowanego. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem składu orzekającego, doszło do naruszenia § 3 cytowanego rozporządzenia. Tymczasem, na mapie załączonej do analizy nie narysowano obszaru analizowanego w pełnej postaci. Organ pominął teren od strony północnej i południowej wskazując, że jest to teren niezabudowany, gdyż znajdują się na nim lasy, bądź łąki i pastwiska. W tym zakresie Sąd podzielił argument skargi, iż okoliczność taka nie zwalniała, ani nie usprawiedliwiała niepełnego oznaczenia obszaru analizowanego na mapie załączonej do analizy. Brak tych fragmentów nie pozwala na zweryfikowanie twierdzeń organów, iż zabudowa w obszarze analizowanym nie pozwala na określenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżących. Nadto, z lektury mapy załączonej do akt wynika, że część zachodnia wyznaczonego obszaru analizowanego jest szersza niż jej odpowiednik od strony wschodniej. Choć część północna i południowa na mapie nie są oznaczone w pełni, to i tak widać, że te części są znacznie szersze niż część wschodnia lub zachodnia. Owszem, obszar analizowany nie musi obejmować terenu wyznaczonego w ramach idealnego okręgu. Tym niemniej, wskazanym jest by teren stanowiący obszar analizowany z każdej ze stron zachował proporcje. Powiększenie terenu z którejś ze stron powinno znaleźć swoje uzasadnienie. W stanie faktycznym sprawy, organ nie wykazał powodów dla których ograniczył część zachodnią w porównaniu do części północnej, czy południowej, a część wschodnią w odniesieniu do części zachodniej. W tej sytuacji należy przyjąć, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowana przez organ I instancji była wadliwa i jako taka nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie. Strona skarżąca w dalszej części swojej argumentacji wskazywała, iż droga, z której odbywa się główny wjazd na działkę to ulica L. Tym niemniej, załączone do akt administracyjnych mapy nie pozwalają na zweryfikowanie tego twierdzenia. Na części map znajduje się jedynie określenie droga publiczna, ale Sądowi nie jest wiadome czy to jest właśnie ulica, o której pisze skarżący. Okoliczność ta w każdym razie wymaga wyjaśnienia przez organ administracji w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie. Skutkiem błędnego określenia granic obszaru analizowanego, a jednocześnie kolejnym zagadnieniem, na które zwrócić należy uwagę jest także kwestia wyznaczenia linii nowej zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Z racji tego, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób błędny, twierdzenie organu o naruszeniu opisanych parametrów, jest przynajmniej przedwczesne. W odniesieniu do tej kwestii należy zwrócić również uwagę na zapisy § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Przepis § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, a zapis § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli to wynika z analizy. Jak słusznie wskazywała strona skarżąca, organy obu instancji orzekając w sprawie pominęły dopuszczalność modyfikacji obowiązującej linii zabudowy i dopuszczalność wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Tymczasem organy te zobowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, do ustalenia czy wystąpiły przesłanki zastosowania innej linii zabudowy i innego wskaźnika, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na opisane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że błędnie opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozwala na zweryfikowanie czy nowa zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Fakt ten już przesądził o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji II, jak i I instancji, z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobowiązany będzie opracować nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero na podstawie prawidłowo przygotowanej takiej analizy, organ dokona ponownej oceny, czy zabudowa na okolicznych działkach pozwoli na realizację planowanej przez skarżącego inwestycji. W treści uzasadnienia decyzji, organ II instancji powołał się na fakt lokalizacji działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym w dolinie rzecznej. Tym niemniej, z treści załączonego do akt pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] roku skierowanego do skarżącego wynika, że owszem działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym znajdują się na terenie projektowanego S. – S. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w pobliżu rzeki. Jednakże nie został jeszcze wydany akt prawny ustanawiający ten obszar, zatem w świetle ustawy o ochronie przyrody, taka forma ochrony przyrody jeszcze nie istnieje. Reasumując, powołane pismo wskazuje, że obszar analizowany ma powstać, ale jest to zdarzenie przyszłe i jako takie niepewne. Zdarzenie takie nie może blokować, bądź ograniczać obecnych inwestycji. Analogicznie błędnie zinterpretował organ treść pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] roku, z którego treści wynika, że dla przebiegającej w pobliżu działek objętych decyzją o warunkach zabudowy rzeki nie opracowano studium ochrony przeciwpowodziowej. Z racji tego, że nie opracowano rzeczonego dokumentu, autor pisma zalecił by decyzję o warunkach zabudowy organy powinny podjąć w oparciu o opinię administratora rzeki, miejscowe uwarunkowania dotyczące zagospodarowania sąsiednich działek i własną ocenę zagrożenia terenu pod względem powodziowym. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, by organ orzekający w sprawie warunków zabudowy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Tym samym w sprawie w odniesieniu do tej kwestii doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy zgodzić się także z twierdzeniem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta nie może stanowić podstawy do orzekania w sprawie warunków zabudowy terenu. Jak słusznie wskazała strona skarżąca, studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji bezpodstawne było powoływanie się przez organ na jego zapisy. A nadto, zbędne jest wskazywanie treści studium nawet do wzmocnienia argumentacji organu. Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy podzielił argument odwołania, iż pismo gestora sieci w odniesieniu do zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię elektryczną jest dokumentem wystarczającym do uznania za spełniony warunek odnośnie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu w sieć energetyczną. Tak samo, organ II instancji dostrzegł naruszenie przez organ I instancji przepisów szczególnych – ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konkluzji rozważań wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ instancji, jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rolą organu odwoławczego nie jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. Odnosząc treść zasady dwuinstancyjności postępowania do treści orzeczenia organu odwoławczego, Sąd podzielił argument skargi stanowiący o naruszeniu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, skład orzekający chciałby zwrócić uwagę na konieczność kompleksowego i dokładnego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Brak takiego odniesienia się stanowi naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszak stosownie do treści powołanego przepisu, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Na zakończenie rozważań zwrócić uwagę należy, iż skarżący złożył do akt sądowych trzy egzemplarze decyzji wydanych przez organ I instancji dla analogicznych jak w przypadku skarżącego inwestycji budowlanych dla pobliskiego obszaru (obejmujących budowę domów jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą). Co więcej dwie z tych decyzji odnoszą się do działek, które są zlokalizowane terenie obszaru analizowanego wyznaczonego przez organ I instancji. Sytuacja taka stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i zasady związania organów przepisami prawa. Działanie takie kontestuje również konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.