II SA/Łd 757/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez K. S. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uwzględniło skargę w całości i uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...]. W sprawie ustalono, iż decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L. w wysokości 2 580 zł i zobowiązał do jej uiszczenia K. S., byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., reprezentowanego przez ojca K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając Kolegium zwróciło uwagę na braki w materiale dowodowym uniemożliwiające ocenę, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności, na brak wykazania zmiany przeznaczenia gruntu w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak załączników graficznych z zaznaczeniem jednostki planistycznej miejsca położenia przedmiotowej działki. Organ zwrócił nadto uwagę, iż przedłożony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie dat istotnych, przyjętych do wyceny, transakcji przyjętych do porównania, a mających miejsce po dacie sprzedaży, pominięcie przy wycenie cech gruntu rolnego takich jak klasa bonitacyjna gleby i jej wpływ na wartość szacowanego gruntu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy D. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, ust. 6, ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L. w wysokości 2 145 zł i zobowiązał do jej uiszczenia byłego właściciela tej nieruchomości K. S. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ podał, iż po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego i nowy operat szacunkowy, nie miał wątpliwości, iż doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą z dnia 23 marca 1991 r., przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele upraw rolnych. Zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej nastąpiła na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2004 r., która weszła w życie w dniu 11 września 2004 r. Z wyceny z dnia 18 sierpnia 2008 r. wynika, że wartość nieruchomości przed datą obowiązywania nowego miejscowego planu zagospodarowania wynosiła 6 100 zł, a w dniu zbycia 20 400 zł. Jednorazowa opłata w wysokości 2 145 zł stanowi więc 15% wzrost jej wartości z tytułu zmiany przeznaczenia gruntu. W odwołaniu od powyższej decyzji K.S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wadliwość operatu szacunkowego, zawyżenie wskaźnika odnoszącego się do drogi dojazdowej do działki, poprzez przyjęcie wskaźnika maksymalnego, w sytuacji, gdy sporna droga to droga gruntowa wydzielona z działki, niesklasyfikowana. Nadto zawyżenie wskaźnika uzbrojenia terenu poprzez przyjęcie wskaźnika dla działki posiadającej uzbrojenie w media, gdy tymczasem przedmiotowa działka nie ma żadnych mediów, a znajdują się one wyłącznie w drodze dojazdowej do działki i dopiero należy je podciągnąć do działki. Odwołujący zauważył również, iż zestawienie porównywanych transakcji jest nierzetelne i niezgodne ze sztuką rzeczoznawczą, gdyż przyjęto do oceny porównawczej transakcje z odleglejszych miejsc. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zmiana funkcji nieruchomości, zgodnie z przyjętym, uchwałą z dnia 22 czerwca 2004 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą z dnia 30 maja 2006 r., spowodowała wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na zlecenie organu I instancji. Nadto zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tegoż planu miejscowego. Kolegium wskazało, iż wobec spełnienia wszystkich przesłanek uzasadnione było ustalenie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ podzielił ustalenia organu I instancji, uznając, iż prawidłowo zastosował art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjął w poczet materiału dowodowego nowy operat szacunkowy spełniający wszelkie wymagania sformułowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. K. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Argumentował, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o operat, który zasadniczo nie różni się od poprzedniego, uznanego za wadliwy. Nadal nie rozstrzyga jednoznacznie przeznaczenia przedmiotowej działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto, ponownie do wyceny przyjęte zostały nieruchomości istotnie różne od przedmiotowej, organ odwoławczy nie uwzględnił dokumentu urzędowego dotyczącego sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości o nr [...], której protokół sprzedaży załączył do akt, a wynika z niego, iż wartość nieruchomości o cechach i przeznaczeniu zbliżonym do przedmiotowej nieruchomości wynosi 10,56 zł za m². Strona wskazała również na nieuwzględnienie w operacie kwestii dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia w media. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Przywołując treść zarzutów skargi Kolegium uznało je za w pełni uzasadnione. Zgodziło się ze skarżącym, iż przedłożony do akt operat nadal jest wadliwy i nie rozstrzyga jednoznacznie przeznaczenia spornej działki, nadto przyjęte do wyceny nieruchomości w istocie nie mogą być kwalifikowane jako nieruchomości podobne. K. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił organowi administracji publicznej naruszenie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieznanego prawu, nadto art. 105 § 2 kpa poprzez nieumorzenie postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wobec nieustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. czy przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy zagrodową. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na wykształcone dotychczas orzecznictwo sądowe, strona argumentowała, iż uwzględnienie zarzutów skargi w całości winno spowodować, iż organ wyda jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja w tym katalogu nie mieści się, nadto uznanie w całości skargi zobowiązuje organ administracji do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia, ale wyłącznie zgodnie z żądaniem skarżącego, bez względu na stanowisko organu. W niniejszej sprawie organ powinien był zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie, skoro brak jest podstaw do ustalenia wysokości renty planistycznej, a to z uwagi na fakt, iż teren działki przeznaczony został w miejscowym palnie zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i zagrodową, brak zatem danych określających w sposób jednoznaczny charakter przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzielając stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga K. S. nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jest to decyzja wydana w ramach tzw. autokontroli, który to tryb umożliwia organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienia szybszego załatwienia sprawy i co najistotniejsze, zgodnie z żądaniem skarżącego. Efektem końcowym zastosowania omawianego trybu musi być bowiem w każdym przypadku uwzględnienie skargi w całości. Jest to jedyny warunek jaki organ winien spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Podkreślić należy, iż zadośćuczynienie skardze w całości w rozumieniu omawianego przepisu to doprowadzenie do stanu, w którym sprawa zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym ze skargi. Pod pojęciem uwzględnienia skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie treści żądania strony zawartego w skardze oraz uznanie za uzasadnione wszystkich zarzutów, wniosków i wskazanej argumentacji skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 355665). Omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zasady związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tej normy prawnej, a także fakt, że nie określa jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ramach autokontroli organ administracji publicznej może zrobić tylko tyle ile żąda strona skarżąca. Decyzja wydana w trybie autokontroli jest decyzją, od której przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skutkuje tym, że decyzja ta musi mieć walor ostateczności, albowiem zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000/3/94). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania, stwierdzić należy, iż będąca podstawą do wydania decyzji autokontrolnej, skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], zawierała wniosek o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. czyni zadość żądaniu skarżącego, gdyż rozstrzyga o uchyleniu w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Organ administracji wypełnił więc podstawową przesłankę z art. 54 § 3 p.p.s.a, uwzględniając skargę. Jest to o tyle istotne, iż uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji warunkuje dopiero następcze skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., co organ uczynił w decyzji z dnia [...] r. [...]. Analiza decyzji wydanej stosownie do przywołanego art. 54 § 3 p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie, iż organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko skarżącego, uwzględnił postawione zarzuty, a przede wszystkim żądanie skargi. Następnie zaś, decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnął o uchyleniu decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, rozpoznając odwołanie strony. Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ar