II SA/Łd 757/19

Dnia 9 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Spółdzielni A z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...]. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę. MR [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni "A" z siedzibą w S. (dalej jako: "Spółdzielnia"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...], nr [...] w sprawie nakazania prowadzenia księgi rejestracji bydła i zgłaszania faktu przybycia i ubycia bydła ze stada. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] nakazał Spółdzielni prowadzącej działalność nadzorowaną w zakresie obrotu zwierzętami w zakresie pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt bez obiektu, o numerze [...], rozpocząć prowadzenie księgi rejestracji bydła oraz zgłaszać we właściwym Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa fakt przybycia do miejsca prowadzenia działalności i ubycia z tego miejsca bydła będącego przedmiotem działalności, zgodnie z danymi zawartymi w Bazie Danych Systemu IRZ dla siedziby pośrednika bez obiektu nr: [...]. Termin wykonania powyższych nakazów określił na 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. "h" ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1557) oraz art. 29 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 10 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1149 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółdzielnia podnosząc, iż nie ma obowiązku prowadzenia księgi rejestracji bydła ponieważ rozporządzenie (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 roku ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97, ponieważ obowiązek ten został przypisany "hodowcom" w rozumieniu rozporządzenia a Spółdzielnia jest "dozorcą" w rozumieniu rozporządzenia 1760/2000. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy nakazuje umieszczanie w księdze rejestracji numeru siedziby stada oraz liczbę zwierząt gospodarskich w tej siedzibie podczas gdy Spółdzielnia nie ma siedziby stada. Przepis art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 911 /2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie kolczyków, paszportów i rejestrów gospodarstw nakłada obowiązek prowadzenia rejestru na posiadaczy gospodarstw, czyli miejsc w których przebywają zwierzęta. Ponadto Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez niedostateczne wyjaśnienie czy nakazy decyzji odnoszą się do przyszłych (hipotetycznych) zgłoszeń przemieszczeń zwierząt będących przedmiotem działalności Spółdzielni, czy do zgłaszania fikcyjnych, nieprawdziwych przemieszczeń zwierząt będących przedmiotem obrotu w ramach działalności Spółdzielni, które jednak nigdy do lub z miejsca prowadzenia działalności Spółdzielni nie były przemieszczane. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji w przeprowadził dniu 21 grudnia 2018 roku kontrolę w Spółdzielni, która prowadzi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1967 ze zm., dalej jako: "u.o.z.z."). W toku kontroli organ nadał Spółdzielni weterynaryjny numer identyfikacyjny. Działalność Spółdzielni polega na prowadzeniu obrotu zwierzętami (zakup i sprzedaż), pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt bez wykorzystania obiektu do przetrzymywania zwierząt. W trakcie kontroli organ stwierdził, że Spółdzielnia nie prowadzi księgi rejestracji bydła oraz nie zgłasza do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, danych dotyczących zmiany stanu faktycznego liczby zwierząt będących przedmiotem obrotu. Jak wskazał organ, z treści zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że Spółdzielnia prowadzi działalność jako grupa producentów rolnych i zajmuje się pośrednictwem w obrocie zwierzętami pochodzącymi z gospodarstw rolnych jej członków. Z informacji uzyskanych od Spółdzielni w trakcie kontroli wynika, że dokonuje ona zakupu zwierząt, a zakupione bydło odsprzedaje do wybranych przez siebie odbiorców. Działalność ta wyczerpuje znamiona działalności nadzorowanej w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. "c" u.o.z.z. Ustawodawca wyłączył z działalności nadzorowanej obrót prowadzony w ramach działalności rolniczej w rozumieniu przepisów prawa działalności gospodarczej. Organ sięgając do treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 646 ze zm.) stwierdził, że prowadzona przez Spółdzielnię działalność nie jest działalnością rolniczą w rozumieniu ww. przepisów. Skoro Spółdzielnia w ramach swej działalności dokonuje zakupu zwierząt, a zakupione bydło odsprzedaje do wybranych przez siebie odbiorców to, w ocenie organu, spełnia zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "a" ustawy definicję posiadacza zwierząt w odniesieniu do bydła. Przy czym "posiadacz" w rozumieniu rozporządzenia 1760/2000 to osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Dokonując zakupu bydła Spółdzielnia staje się podmiotem odpowiedzialnym za te zwierzęta albowiem może nim swobodnie władać jako właściciel. Spółdzielni dotyczą zatem wszystkie obowiązki posiadacza zwierząt zawarte w ustawie, a także obowiązki podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt, zwaną dalej "działalnością w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt". Następnie organ sięgając do treści art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia 1760/2000 stwierdził, że podmiot prowadzący działalność w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt jest posiadaczem zwierzęcia niepodlegającym wyłączeniom w zakresie prowadzenia księgi rejestracji oraz obowiązku zgłaszania zmian liczebności stada, o których mowa w ustawie i w związku z tym spoczywa na nim obowiązek prowadzenia księgi rejestracji. Stąd organ nie może podzielił argumentacji Spółdzielni w zakresie braku obowiązku prowadzenia księgi rejestracji oraz zgłaszania zmian liczebności stada, w których Spółdzielnia powołuje się na przepisy rozporządzenia 1760/2000 argumentując, że rozporządzenie nakłada obowiązek prowadzenia rejestru i zgłaszania zdarzeń "hodowcom", a Spółdzielnia jest jedynie "dozorcą". Spółdzielnia posługuje się treścią rozporządzenia 1760/2000 nie uwzględniając sprostowania do tego rozporządzenia, które zmienia zawarte w art. 2 sformułowanie "dozorca" na "posiadacz zwierząt" oraz w art. 7 ust. 1 "hodowca" na "posiadacz zwierząt". Organ nie podzielił także argumentacji Spółdzielni w zakresie posiadania siedziby zwierząt. Sięgając do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 lit. "b" ustawy organ przyjął, że numer miejsca prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt jest numerem tożsamym z numerem siedziby stada z określeniem typu prowadzonej działalności. Określenie siedziba stada stosowane jest dla siedzib, w których prowadzona jest działalność polegająca na utrzymywaniu zwierząt, pozostałe określenia odnoszą się do siedzib stad gdzie prowadzona jest inna określona w przepisach działalność związana z posiadaniem zwierząt. Na to samo wskazują również zapisy w Centralnej Bazie Danych Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt prowadzonej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa gdzie na liście wyszukiwania siedzib stad mamy do wyboru typ prowadzonej działalności tj. doświadczalny ośrodek gromadzenia zwierząt, miejsce gromadzenia zwierząt, rzeźnia, siedziba pośrednika bez obiektu, siedziba stada, siedziba stada pośrednika z obiektem, targ/wystawa/pokaz/konkurs zwierząt, zakład przetwórczy/spalarnia. Niezależnie od typu prowadzonej działalności i nazwania siedziby w CBD SIRZ wszystkich ww. posiadaczy zwierząt dotyczy obowiązek zgłaszania zmian dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia liczebności stada. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 grudnia 2018 roku w sprawie księgi rejestracji bydła, świń, owiec lub kóz (Dz. U. poz. 2505) ustaliło wzór księgi rejestracji bydła. Analiza jego treści jasno wskazuje, że Spółdzielnia winna ją prowadzić. Organ zgodnie z żądaniem Spółdzielni włączył do akt sprawy pismo Dyrektora Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...].wtp. [...] z dnia [...]. Jednak w ocenie organu, pismo to nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie może być traktowane jako zezwolenie do odstąpienia od obowiązków wynikających z obowiązującego prawa krajowego i unijnego. W konkluzji organ napisał, że mając na uwadze konieczność zapewnienia szczelności systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt konieczne jest rejestrowania w systemie IRZ wszystkich podmiotów, stanowiących łańcuch kolejnych posiadaczy danego zwierzęcia. Wyłączenie z tego łańcucha ogniwa, jakim jest pośrednik, może spowodować brak możliwości ustalenia pełnej historii przemieszczeń zwierząt. W ramach realizacji powyższych celów organy Inspekcji Weterynaryjnej współpracują z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie kontroli rejestracji siedzib stad na potrzeby prowadzonej działalności przez podmioty zajmujące się obrotem zwierzętami, pośrednictwem w tym obrocie lub skupem zwierząt oraz kontroli prawidłowego zgłaszania przemieszczeń zwierząt będących przedmiotem takiej działalności. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. organ wskazał, iż nie jest prawidłowy wniosek Spółdzielni, że decyzja dotyczy awizowania fizycznego przemieszczania zwierząt. Z chwilą dokonania przez Spółdzielnię zakupu bydła "przybywa" ono do miejsca prowadzenia działalności w zakresie obrotu pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt. Z kolei z momentem sprzedaży "ubywa" z tego miejsca. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Spółdzielnia "A" z siedzibą w S. wskazała na rażące naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności: 1. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ust. 2 ustawy; 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12 i art. 3 ust. 2 ustawy; 3. art. 3 ppkt d w zw. z art. 2 tiret drugie Rozporządzenia (WE) Nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 roku ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U. L 204, 11.8.2000, p.1) Opierając się na ww. zarzutach Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że wynikający z art. 23 ust. 3 u.s.i.r.z. obowiązek prowadzenia księgi rejestracji, w której umieszcza się numer siedziby stada oraz liczbę zwierząt gospodarskich w tej siedzibie został nałożony na posiadacza świni, z wyłączeniem podmiotu prowadzącego rzeźnię, zarobkowy transport zwierząt, miejsce gromadzenia zwierząt oraz podmiotu prowadzącego działalność w zakresie organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów zwierząt. Przy czym, sięgając do treści art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "c" u.s.i.r.z. należy dostrzec, że posiadaczem zwierzęcia w odniesieniu do świń jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, władająca zwierzęciem, nawet tymczasowo. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, strona skarżąca, czyli Spółdzielnia "A" w ramach swej działalności dokonuje zakupu zwierząt, a zakupione bydło odsprzedaje do wybranych przez siebie odbiorców. Z tego powodu – w ocenie organu – spełnia zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "a" ustawy definicję posiadacza zwierząt w odniesieniu do bydła, bowiem – jak wskazał organ – "posiadacz" w rozumieniu rozporządzenia 1760/2000 to osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Dokonując zakupu bydła Spółdzielnia staje się podmiotem odpowiedzialnym za te zwierzęta albowiem może nim swobodnie władać jako właściciel. Spółdzielni dotyczą zatem wszystkie obowiązki posiadacza zwierząt zawarte w ustawie, a także obowiązki podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną w rozumieniu przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt, zwaną dalej "działalnością w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt". W sprawie nie ulega wątpliwości, iż Spółdzielnia jest właścicielem zwierząt, ale zwierzęta te fizycznie (po ich zakupie przez Spółdzielnię od członka Spółdzielni, czyli od podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne, hodowcy) pozostają w gospodarstwie rolnym członka Spółdzielni. Po zakupie przez Spółdzielnię świnie nie zmieniają swojego miejsca pobytu. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ I instancji mocą kontestowanej w odwołaniu decyzji nałożył na Spółdzielnię obowiązek rozpoczęcia prowadzenia księgi rejestracji bydła oraz zgłaszania we właściwym Biurze Powiatowym ARiMR faktu przybycia do siedziby stada i ubycia z siedziby stada bydła będącego przedmiotem działalności. Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela poglądy organów administracji uznając, że określony w art. 23 ust. 3 u.s.i.r.z. obowiązek prowadzenia księgi rejestracji ma Spółdzielnia. Sięgając do treści art. 2 pkt 11 lit. "a" ustawy należy stwierdzić, że posiadacz zwierzęcia posiadacz zwierzęcia w odniesieniu do bydła to podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1760/2000. Natomiast cytując treść przywołanego przepisu wspólnotowego należy stwierdzić, że posiadacz oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Z wyjątkiem przewoźników, wszyscy posiadacze zwierząt zobowiązani są do: – prowadzenia aktualnego rejestru, – zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu (art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000). W ocenie składu orzekającego, w zakresie wykładni pojęcia "posiadacza" nie można w pełni sięgać do cywilistycznego rozumienia wskazanego pojęcia, bowiem zawarta w przywołanym przepisie art. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1760/2000 samodzielnie definiuje pojęcia "posiadacza" łącząc to z odpowiedzialnością za zwierzę, która – jak wiadomo – jest w pierwszej kolejności domeną właściciela zwierzęcia. Skoro zatem posiadanie w rozumieniu komentowanych przepisów jest powiązane z własnością, to słusznie organy nałożyły obowiązki z zakresu prowadzenia księgi rejestracji bydła na właściciela, którym jest Spółdzielnia. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy niezbędne jest rozróżnienie między właścicielem, a posiadaczem zwierzęcia, którym – w świetle definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "c" u.s.i.r.z. – jest władający tymże zwierzęciem. Na potrzeby niniejszej sprawy należy przyjąć, że właściciel zwierzęcia to podmiot, które ma pełnię władz do dysponowania danym zwierzęciem (czyli w sprawie Spółdzielnia). Natomiast posiadaczem zwierzęcia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "c" u.s.i.r.z. jest władający zwierzęciem, który ma ograniczone prawa do dysponowania zwierzęciem. Spółdzielnia – jak wskazywano wcześniej – jest właścicielem zwierząt, które po ich zakupie fizycznie pozostają w dotychczasowym miejscu pobytu (czyli w dotychczasowym gospodarstwie rolnym). W tej sytuacji nałożenie obowiązku prowadzenia księgi rejestracji bydła na Spółdzielnię znajduje uzasadnienie w świetle art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "c" u.s.i.r.z. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 23 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. "c" u.s.i.r.z. Inne rozumienie tych przepisów czy odmienna wręcz interpretacja przywołanego prawa prowadzi do sytuacji, w której obowiązku tego nie można by nałożyć ani na sprzedawcę, który wyzbył się stada ani na nabywcę stada – skarżącego. W sytuacji takiej takie stado bydła czy trzody wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli weterynaryjne. Konkludując Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). IB