II SA/Łd 757/25

Dnia 12 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 roku sprawy ze skargi H.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 sierpnia 2025 roku nr 223/2025 znak: GPB-III.7821.9.2025 AD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją Nr 223/2025 z dnia 8 sierpnia 2025 r., wydaną na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej: specustawą drogową, Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy, organ wojewódzki, Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania H. W. (dalej także: skarżący) od decyzji Starosty Łęczyckiego Nr 76/2025 z dnia 24 marca 2025 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] w Ł. , na działkach nr ewid.: [...] , [...] , [...] w obrębie [...] oraz [...] , [...] , [...], [...], [...] w obrębie [...] : I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: - zapisu znajdującego się na str. 1: "zatwierdzam projekt budowalny i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w Ł. ", - zapisu znajdującego się na stronie 1, w pkt II: "- ustala się linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją, które stanowią linie podziału nieruchomości (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Łęczyckiego dnia 22.08.2024 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]); - szerokość drogi: jezdnia o dwóch pasach ruchu o szer. 5,00 m.", - zapisu znajdującego się na stronie 3, w pkt V, tiret czwarte i piąte: "linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości; decyzja na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości" i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez: - ustalenie na str. 1 nowego zapisu: "udzielam zarządcy drogi – Burmistrzowi Miasta Łęczyca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] w Ł. ", - ustalenie na str. 1, w pkt II, nowego zapisu: "Określam linie rozgraniczające teren inwestycji określone na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi stanowiącej załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej."; - ustalenie na str. 3, nowego zapisu w pkt V tiret czwarte oraz nowego zapisu stanowiącego dodany pkt V.1: "- zgodnie z mapą zawierającą projekty podziału nieruchomości (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Łęczyckiego dnia 22.08.2024 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]) stanowiący załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; V.1. Określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; - uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy"; II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 30 stycznia 2025 r. Burmistrz Łęczycy (dalej także: Inwestor) złożył do Starosty Łęczyckiego (dalej także: organ I instancji, Starosta) wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej ul. [...] w Ł. , na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...] w obrębie [...] oraz na działkach nr ewid. [...] , [...] , [...], [...], [...] w obrębie [...] . Starosta Łęczycki pismem z dnia 11 lutego 2025 r. wezwał Inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu 28 lutego 2025 r. pełnomocnik Inwestora przedłożył brakujące dokumenty wskazane w ww. wezwaniu. Stosownie do zapisów art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, Starosta Łęczycki pismem z dnia 10 marca 2025 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych złożonym wnioskiem, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony o wszczęciu postępowania zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Łęczycy oraz na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Łęczycy i Urzędu Gminy w Łęczycy w dniu 11 marca 2025 r., a także opublikowanego w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza) w dniu 14 marca 2025 r. Następnie, Starosta Łęczycki decyzją Nr 76/2025, z dnia 24 marca 2025 r., zwaną dalej: decyzją ZRiD, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Burmistrzowi Miasta Łęczyca zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Decyzji ZRiD został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji ZRiD H.W. zarzucił naruszenie: -art. 11a ust. 1 i 2a oraz art. 11f specustawy drogowej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy planowana inwestycja w sposób istotny narusza prawo własności odwołującego, poprzez częściowe pozbawienie tego prawa, a ponadto poprzez niezapewnienie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpatrzeniu przez organ wydający decyzję wszystkich okoliczności mających wpływ na udzielenie zezwolenia, a w szczególności pominięcie wpływu oddziaływania inwestycji na prawo własności odwołującego, a w tym znajdujący się na nowo wyznaczonej granicy nieruchomości budynek mieszkalny, - naruszenie art. 108 Kpa, poprzez jego niezasadne zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zachodziła żadna z przesłanek wskazanych w przepisie pozwalająca na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Następnie, Wojewoda Łódzki pismem z dnia 28 maja 2025 r. wezwał Inwestora do zajęcia stanowiska, poprzez rozważenie możliwości rezygnacji z realizacji inwestycji na działkach skarżącego, zgodnie z jego żądaniem, zaś w przypadku braku możliwości dokonania zmian zgodnych z żądaniem skarżącego, szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, dla których nie jest możliwa rezygnacja z realizacji inwestycji na działkach skarżącego. W odpowiedzi na powyższe Inwestor wskazał, że brak jest możliwości dokonania zmian trasy drogi zgodnych z żądaniem skarżącego. Pismem z dnia 17 czerwca 2025 r. Wojewoda Łódzki wezwał Starostę Łęczyckiego do uzupełnienia przekazanych wraz odwołaniem akt sprawy o mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. W dniu 2 lipca 2025 r. do Wojewody wpłynęło pismo Starosty Łęczyckiego wraz z załącznikiem w postaci mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi. W związku z faktem, iż ww. mapa nie została przekazana Wojewodzie przez organ I instancji wraz z odwołaniem i spiętymi aktami sprawy, Wojewoda Łódzki pismem z dnia 16 lipca 2025 r. zwrócił się o udzielenie informacji (wraz z dokumentami potwierdzającymi), na jakim etapie postępowania prowadzonego przez Starostę Łęczyckiego ww. mapa została przedłożona przez Inwestora. Starosta Łęczycki w piśmie z dnia 18 lipca 2025 r. wyjaśnił, że w dniu 26 czerwca 2025 r. przekazano pismo wraz z załącznikiem w postaci mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie drogi gminnej przy ul. [...] w Ł. , na dz. nr ewid. [...] , [...] , [...] – obręb m. [...] oraz dz. nr ewid. [...] , [...] , [...], [...], [...]– obręb [...] . Ww. mapa stanowiła załącznik do wniosku o wydanie decyzji, natomiast omyłkowo nie została załączona do akt sprawy w związku z przesłaniem odwołania (pismo z dnia 28 kwietnia 2025 r.). Wreszcie rozpoznając odwołanie H. W. Wojewoda Łódzki wydał wspomnianą na wstępie decyzję reformatoryjną. Powołując się na art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889), zwanej dalej: ustawą o drogach publicznych organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie, zarówno z decyzji ZRiD, jak i ze złożonego wniosku wynika, że inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej (kategoria L) – ulicy [...] w Ł. o długości 523 mb w zakresie rozbudowy nawierzchni jezdni oraz budowy chodnika. Zastosowanie procedury dotyczącej dróg publicznych zawartej w specustawie drogowej jest zatem zasadne. Następnie organ wojewódzki wyjaśnił, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzji tej ustawodawca przypisał również skutek prawnorzeczowy przymusowego odebrania własności nieruchomości i wygaśnięcia innych praw rzeczowych, w tym prawa użytkowania wieczystego. Decyzja zawiera również, w przypadku zaistnienia takiej konieczności, rozstrzygnięcie o ograniczeniu korzystania z sąsiednich nieruchomości wobec nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej, dla zrealizowania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych, które mają być powiązane z nowo projektowaną drogą lub pozostawać w kolizji z tą drogą. Ponadto, decyzja ta zawiera rozstrzygnięcia wynikające z przeprowadzonych ocen oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej na środowisko, w tym oddziaływania na obszar Natura 2000. Wojewoda podkreślił, że art. 11f ust. 1 specustawy drogowej nie wyczerpuje wszystkich elementów orzeczniczej części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "decyzja (...) zawiera w szczególności". W decyzji tej należy bowiem określić także termin wydania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 16 ust. 1 specustawy drogowej) oraz obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie lub przebudowie drogi wynika obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W omawianej decyzji określa się także wiele innych obowiązków inwestora, wynikających z przeprowadzonych ocen oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej na środowisko. Wojewoda przy tym podkreślił, że w ust. 1 pkt 1 omawianego przepisu ustawodawca wskazał zasadniczo obowiązkowe elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Natomiast w ust. 1 pkt 8 wskazał fakultatywne elementy decyzji, która to fakultatywność jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami danej sprawy. Nie są to zatem elementy uznaniowe, lecz także konieczne, o ile wynikają z zakresu robót koniecznych do wykonania w celu zrealizowania podstawowej inwestycji drogowej. Dalej Wojewoda zauważył, że w zaskarżonej decyzji ZRiD Starosta Łęczycki, na str. 1, "zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej". Zdaniem Wojewody zastosowane sformułowanie świadczy o tym, że organ I instancji uznaje zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej za odrębne od siebie rozstrzygnięcia, podczas gdy zatwierdzenie projektu budowlanego jest tylko jednym z kilku elementów udzielanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej – decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności (...) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego). Wobec powyższego, organ odwoławczy dokonał w powyższym zakresie konwalidacji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, natomiast zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W punkcie II decyzji ZRiD organ I instancji wskazał: "ustala się linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją, które stanowią linie podziału nieruchomości (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Łęczyckiego dnia 22.08.2024 r. i zaewidencjonowany pod nr [...])". Powołując się na art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda podniósł, że określone wyżej załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć określonych w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalności lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora na załączniku mapowym, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Linie te wyznaczają granice skutków prawnych decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości oraz przejęcia własności terenu znajdującego się w ich granicach na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego. Wobec czego określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, o których mowa art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej winno nastąpić na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi (art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej), a nie jak to uczynił Starosta Łęczycki na mapie z projektem podziału nieruchomości. Na załączonych do wniosku mapach z projektem podziału nieruchomości organ zatwierdza proponowane podziały nieruchomości, a nie linie rozgraniczające teren inwestycji. Orzeczenie w zakresie linii rozgraniczających teren inwestycji i zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji ZRiD. Mając na uwadze powyższe, również mapa z projektami podziału nieruchomości winna stanowić integralny załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obok mapy z proponowanym przebiegiem drogi, jak i projektu budowlanego. Jak wynika z treści decyzji ZRiD, przedłożona do wniosku mapa z projektami podziału nieruchomości nie stanowi załącznika do przedmiotowej decyzji ZRiD. Wskazać przy tym należy, iż wszystkie dokumenty stanowiące załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji powinny być jasno określone i wyszczególnione, bowiem stanowią integralną część wydanej decyzji. Mimo braku w specustawie drogowej precyzyjnego określenia, jakiego rodzaju załączniki należy dołączyć do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie ulega wątpliwości, iż w skład takich załączników, jako integralnej części decyzji - co powinno wynikać z treści decyzji i treści załączników - wchodzą wszelkie opracowania graficzne (mapy obrazujące przebieg drogi oraz mapy z projektami podziałów), projekt budowlany oraz wykazy i zestawienia, których wymagany sposób ujęcia nosi cechy odrębności wobec tekstowej konstrukcji decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy postanowił dokonać w powyższym zakresie konwalidacji zaskarżonej decyzji, zgodnie z sentencją. Następnie Wojewoda dostrzegł, że w decyzji ZRiD nie określono terminu i trybu wydania nieruchomości. Z uwagi na treść art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 3 specustawy organ odwoławczy w punkcie V.1 decyzji określił termin i tryb wydania nieruchomości, poprzez ustalenie nowego zapisu: "Określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; - uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy". W dalszej części oceniając kompletność wniosku wszczynającego postępowanie Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktach znajdują się: pismo Zarządu Województwa Łódzkiego z grudnia 2024 r., znak: [...], pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; pismo Burmistrza Miasta Łęczyca z dnia 14 listopada 2024 r., znak: [...], pozytywnie opiniujące realizację przedmiotowej inwestycji drogowej; Uchwała Zarządu Powiatu Łęczyckiego Nr 94/2024 z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie wydania opinii na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, załączył: analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi; mapy zawierające podział nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; pismo Zarządu Dróg Powiatowych w Łęczycy znak: [...], z dnia 14 lutego 2025 r., opiniujące bez uwag przedmiotową inwestycję; projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; opinię Polskich Kolei Państwowych z dnia 27 lutego 2025 r., znak: [...]; opinię Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Nr [...] z dnia 7 stycznia 2025 r. W ocenie Wojewody przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja ZRiD, po dokonaniu jej konwalidacji, wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Następnie Wojewoda wyraził stanowisko, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji, wypełnia postanowienia określone w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej oraz przepisy Kpa, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., 1405 ze zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie drogi gminnej o długości 523 mb nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze, czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 roku, poz. 1839). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, iż nie spełnia ona warunków oraz nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 przedmiotowego rozporządzenia (autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi inne niż wymienione w pkt 31 nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmiana przebiegu lub rozbudowa istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku). Dodatkowo Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie jest również inwestycją, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 62 przedmiotowego rozporządzenia (drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, iż zarówno organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji całej inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Niedopuszczalna jest zatem ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i technicznoorganizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny ze specustawą drogową i dotyczy dróg publicznych. Ocenie dokonywanej przez organy pierwszej i drugiej instancji, podlega zatem zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Organ wojewódzki w toku postępowania pismem z dnia 28 maja 2025 r. wezwał Inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie wskazanych przez skarżącego we wniesionym odwołaniu zarzutów dotyczących przedmiotowej inwestycji drogowej, poprzez rozważenie możliwości rezygnacji z realizacji inwestycji na działkach skarżącego, zgodnie z jego żądaniem, oraz w przypadku braku możliwości dokonania zmian zgodnych z żądaniem skarżącego - szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn, dla których nie jest możliwa rezygnacja z realizacji inwestycji na działkach skarżącego. W piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r., stanowiącym odpowiedź Inwestora na wezwanie z dnia 28 maja 2025 r., poinformowano, że "brak jest możliwości dokonania zmian trasy drogi zgodnych z żądaniem Skarżącego". Ponadto wskazano, że twierdzenie skarżącego, że nowo wyznaczona granica nieruchomości przebiega "wzdłuż granic/ściany budynku mieszkalnego", wobec czego usytuowanie pasa drogowego w tak bliskiej odległości od budynku powoduje zagrożenie dla konstrukcji budynku oraz nie zapewnia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas jest nieprawdziwe, bowiem działka skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] , zlokalizowana jest wzdłuż istniejącego pasa drogowego ulicy [...] na długości 364 mb. Działka skarżącego podzielona jest na dwa użytki gruntowe, tj. grunty oznaczone jako grunty rolne [...] (przylegające do działki pasa drogowego na długości około 311 mb) oraz grunty rolne zabudowane [...] (przylegające do działki pasa drogowego na długości około 53 mb). Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na części gruntów rolnych zabudowanych [...]. Podział działki skarżącego o nr ewid. [...] i wydzielenie jej części pod pas drogowy obejmuje wyłącznie część oznaczoną jako grunty rolne [...] i wymuszony jest istniejącą szerokością pasa drogowego na powyższym odcinku (miejscami 3,0) niewystarczającą do zlokalizowania jezdni, chodnika oraz niezbędnych poboczy. Bez dokonania powyższego podziału wykonanie inwestycji byłoby niemożliwe. Część działki nr ewid. [...] oznaczona jako grunty rolne zabudowane [...] nie podlega podziałowi właśnie z uwagi na istniejącą lokalizację budynku zbyt blisko pasa drogowego (ok. 1,5 m). Istniejący pas drogowy w tym miejscu ma 6,0 m szerokości, co umożliwia wykonanie na tym odcinku jedynie jezdni wraz z poboczami, wobec powyższego Inwestor zrezygnował z wykonania na tym odcinku chodnika w celu uniknięcia zbliżenia pasa drogowego do budynku i wykonania podziału. Wszelkie prace drogowe w obrębie budynku (użytek [...]) prowadzone będą w granicach istniejącego pasa drogowego bez ingerencji w teren prywatny. W związku z powyższym, zarzut skarżącego dotyczący zasadności przebiegu planowanej inwestycji Wojewoda uznał za niezasadny. Dalej Wojewoda dostrzegł, iż skarżący poruszył też kwestie związane z niezapewnieniem ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Wobec tego powołując się na art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej organ wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W punkcie IV zaskarżonej decyzji ZRiD organ I instancji określił wymagana dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, m.in. dostęp do drogi publicznej, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, ochronę istniejącej zieleni i drzewostanu przed zniszczeniem, zapewnienie możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. Niewątpliwie określone wymagania są objęte dyspozycją normy wynikającą z treści art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W ocenie organu odwoławczego wskazane wymagania są wystarczające do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Granice pasa drogowego na wysokości budynku skarżącego nie ulegną zmianie i nie ma żadnych podstaw do twierdzeń, iż rozbudowa ulicy [...] spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynku oraz nieprawdziwe jest stwierdzenie o zwiększeniu poziomu hałasu po wykonaniu nowej nawierzchni jezdni, wobec powyższego zarzut strony uznano za niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 Kpa dotyczącego nieuzasadnionego zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 108 § 1 Kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności biorąc pod uwagę, iż "Przedmiotowa inwestycja stanowi ważny element układu komunikacyjnego istniejącej okolicy, jej celem jest poprawa warunków ruchu dla istniejącego układu komunikacyjnego oraz poprawa bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów". Zdaniem organu odwoławczego spełnione zostały przesłanki art. 108 Kpa tj. inwestor wykazał ważny interes społeczny uzasadniający nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek skarżącego o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nie zasługuje na uwzględnienie. Inwestor należycie uzasadnił przesłanki nadania rygoru, co zostało również wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, a strona nie wykazała, aby okoliczności te uległy zmianie. Wojewoda stwierdził, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany w sposób zgodny z przepisami prawa. Tym samym brak jest podstaw prawnych do jego uchylenia na obecnym etapie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ w świetle naruszeń przepisów prawa, których dopuścił się organ I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a w szczególności w sytuacji braku sporządzenia przez organ I instancji mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, której obowiązek sporządzenia i załączenia do wniosku wynika ze specustawy drogowej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w okolicznościach sprawy organ II instancji nie był uprawniony do rozpoznania sprawy co do istoty. Organ II instancji powinien zgodnie z art. 138 § 2 Kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody Łódzkiego - Starosta Łęczycki nie przekazał wraz z aktami sprawy mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W ramach wyjaśnień Starosta Łęczycki pismem z dnia 18 lipca 2025 roku wskazał, że w dniu 26 czerwca 2025 roku przekazano pismo wraz z załącznikiem w postaci mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz wskazał, że mapa stanowiła załącznik do wniosku o wydanie decyzji Powyższe twierdzenie jest co najmniej niezrozumiałe. Decyzja została wydana bowiem przez organ I instancji w dniu 24 marca 2025 roku, a więc ponad dwa miesiące przed otrzymaniem przez organ I instancji powyższej mapy. Organ nie wskazał mapy, jako załącznika do decyzji. Przedłożenie powyższej mapy, jak wskazał organ II instancji ma istotne znaczenie. Obowiązek sporządzenia wskazanej mapy wynika z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno nastąpić na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, a nie jak to uczynił Starosta Łęczycki na mapie z projektem podziału nieruchomości. Przebieg inwestycji oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji są kluczowe dla stron postępowania. Pozwalają na ustalenie, czy ich prawa zostały naruszone czy też nie. Niezależnie od powyższego, strona podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do wymogów zapewniających poszanowanie interesów osób trzecich, która to okoliczność była kwestionowana przez skarżącego. Organ wskazał jedynie, iż w pkt IV zaskarżonej decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem organ I instancji wskazał jedynie, że zapewniono spełnienie wymagań ochrony interesów osób trzeci, poprzez wymienienie, np. że ochrona przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem, ochrona przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, ochrona istniejącej zieleni i drzewostanu przed zniszczeniem. Treść decyzji nie precyzuje w żadnym zakresie, w jaki sposób ochrona ta będzie realizowana. Decyzja wskazuje jedynie hasłowo, że taka ochrona będzie zapewniona. W ocenie skarżącego jest to jednak niewystarczające. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łęczyckiego, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 sierpnia 2025 r., Nr 223/2025, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) (dalej: specustawa, specustawa drogowa). Na wstępie należy podkreślić, że będące podstawą prawną kontrolowanej decyzji, przepisy specustawy drogowej, określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych. Zawarte w specustawie rozwiązania prawne dotyczą ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Regulacje prawne specustawy mają charakter szczególny. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Zauważyć należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geodezji, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa w kontrolowanej sprawie służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 2168/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Jak przewiduje art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: ustawa Prawo budowlane, Prawo budowlane) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W konsekwencji powyższego, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślić należy, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Podmiotem decyzyjnym we wskazanym zakresie pozostaje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy w szczególności sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy, ustawy Prawo budowlane i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.). W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wystąpił, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi – Burmistrz Łęczycy. Planowana inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej (kategoria L) – ulicy [...] w Ł. o długości 523 mb w zakresie rozbudowy nawierzchni jezdni oraz budowy chodnika. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie organy zasadnie zastosowały przepisy specustawy drogowej. Nie powielając wszystkich ustaleń organu II instancji, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. Wnioskiem tym, jak już wyżej wspomniano, związany jest rozpatrujący sprawę organ administracji, który nie może dokonywać we własnym zakresie jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie natomiast kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w graniach wyznaczonych przez przepisy prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2018 r., II SA/Gl 280/18, LEX nr 2510057, CBOSA). W przypadku gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie Inwestor uzyskał wszystkie niezbędne i wymagane opinie. Do wniosku załączono także m.in. mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości. Inwestor dołączył również projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny wraz z opiniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wymaganych prawem kontroli, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienia wymogów formalnych przez projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. W ocenie Sądu wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane mocą art. 11f ust. 1 pkt 1 - 8 specustawy drogowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zarzut dotyczący braku załącznika mapowego. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy mapa nie została przekazana Wojewodzie przez organ I instancji wraz z odwołaniem i spiętymi aktami sprawy. W związku z czym Wojewoda pismem z dnia 16 lipca 2025 r. zwrócił się o udzielenie informacji (wraz z dokumentami potwierdzającymi), na jakim etapie postępowania prowadzonego przez Starostę ww. mapa została przedłożona przez Inwestora. Starosta w piśmie z dnia 18 lipca 2025 r. wyjaśnił, że w dniu 26 czerwca 2025 r. przekazano pismo wraz z załącznikiem w postaci mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie drogi gminnej przy ul. [...] w Ł. . Z wyjaśnień Starosty wynikało, że ww. mapa stanowiła załącznik do wniosku o wydanie decyzji, natomiast omyłkowo nie została załączona do akt sprawy w związku z przesłaniem odwołania. Niezasadny okazał się także zarzut skarżącego co do ochrony jego własności. W tej kwestii należy bowiem dostrzec, że nie zaprojektowano poszerzenia pasa istniejącej drogi gminnej na odcinku sąsiadującym z budynkiem mieszkalnym skarżącego (a poszerzenie pod wybudowanie chodnika zaplanowano dopiero na dalszym niezabudowanym odcinku). Dodatkowo w decyzji organu I instancji (pkt IV – wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich) zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem m.in, że przy realizacji inwestycji należy zapewnić warunki wynikające z ustawy Prawo budowlane w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane w szczególności min. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Jednocześnie należy wyjaśnić, że organy procedujące wniosek Inwestora o udzielenie zezwolenia na inwestycję nie były uprawnione do jego oceny z punktu widzenia słuszności, czy racjonalności, lecz oceny wyłączenie w odniesieniu do legalności i kompletności wniosku. Jedynie bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez Inwestora. Okoliczności takie nie zaistniały jednakże w przedmiotowej sprawie. Sąd nie dopatrzył się również po stronie organów orzekających w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy przeprowadziły postępowania wyjaśniające i umożliwiły stronom tego postępowania czynny w nich udział. Organ odwoławczy przeanalizował wniosek Inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji w trakcie postępowania, ocenił poprawność postępowania tego organu oraz jego decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślić należy, że organ II instancji, przeprowadził postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Jego postępowanie doprowadziło do skorygowania zapisów decyzji organu I instancji, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącego. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu. Zgromadzony materiał dowodowy okazał się kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organ prowadzący postępowanie należycie wypełnił dyspozycję art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie przed organem odwoławczym nie miało cech pozorności i nie naruszało przepisów postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty w określonym zakresie i prawidłowo modyfikując rozstrzygnięcie organu I instancji, orzekając merytorycznie poprzez dodanie i sprecyzowanie stosownych punktów decyzji w sposób szczegółowo opisany. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł w tym zakresie merytorycznie, a także prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. IB