II SA/Łd 758/02

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie : WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. i M. W. od decyzji Nr [...]z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazującej A. S. oraz J. W. i M. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanego do budynku inwentarskiego usytuowanego w granicy, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy B, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanego do budynku inwentarskiego usytuowanego w granicy, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy B, została wydana w dniu [...] roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., decyzja Nr [...], nakazująca A. S. oraz J. W. i M. W. rozbiórkę owego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanego do budynku inwentarskiego. Od powyższej decyzji organu I instancji, odwołali się J. W. i M. W.. Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia sprawy stwierdził, iż dokonane przez organ l instancji ustalenia wskazują, iż na terenie nieruchomości przy ulicy B. w Ł. został wybudowany, bez pozwolenia na budowę, przy granicy z nieruchomością sąsiednią położoną w Ł. przy ulicy C, budynek mieszkalny. Przedmiotowy budynek został dobudowany do istniejącego budynku inwentarskiego usytuowanego również przy granicy. Przedmiotowy obiekt jest budynkiem jednopiętrowym, nie otynkowanym, bez obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, z pierwszym piętrem zamieszkałym, parterem niewykończonym (brak stolarki okiennej i drzwiowej) i nie użytkowanym. W ścianie przebiegającej wzdłuż granicy znajdują się trzy otwory okienne. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną i c.o. lokalne węglowe. Inwestorami przedmiotowego budynku są A. S.oraz jej córka z mężem – J. i M. małżonkowie W. Według oświadczenia inwestorów, budowa spornego budynku została rozpoczęta w 1985 roku bez zgody właściwego organu w przedmiocie udzielania pozwoleń na budowę, a w 1994 roku zostało zamieszkałe jego pierwsze piętro. Zgodnie natomiast z oświadczeniem K.S. – właścicielki działki sąsiedniej położonej przy ul. C., inwestorzy rozpoczęli budowę omawianego budynku w 1995 roku i zakończyli w 1997 roku. Natomiast w 1985 roku została rozpoczęta budowa budynku inwentarskiego, jednopiętrowego, usytuowanego przy granicy, do którego został dobudowany przedmiotowy budynek. Wobec sprzecznych oświadczeń stron organ nadzoru budowlanego oceniając zgromadzony materiał dowodowy posiłkował się innymi dowodami potwierdzającymi stanowiska uczestników postępowania. Organ odwoławczy ocenił w szczególności znajdujące się w aktach fotografie spornego budynku z czerwca 1997 roku. Z analizy zdjęć fotograficznych wynika jednoznacznie, że twierdzenie inwestorów o rozpoczęciu i zakończeniu jego budowy pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku należy uznać za niewiarygodne. Skoro parter budynku jest nadal niewykończony, to pomimo faktycznego zasiedlenia I piętra nie można uznać, że budowa budynku została zakończona w 1994 roku. Prowadzi to wprost do wniosku, że w sprawie tej nie może mieć zastosowania przepis art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego wykluczający możliwość nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 tejże ustawy, w wypadku zakończenia budowy przed dniem l stycznia 1995 roku lub gdy przed tym dniem wszczęto postępowanie w stosunku do obiektu, możliwość. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku, nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanego do budynku inwentarskiego, usytuowanego w granicy, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy B, jest uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Ł. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wywiedli 23 maja 2002 roku J. i M. małżonkowie W. Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając jej: naruszenie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie, oraz naruszenie przepisów proceduralnych to jest art. 6, 7 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w dniu [...] organ nadzoru budowlanego I-szej instancji przeprowadził wizję lokalną na nieruchomości A. i S. małżonków S., położonej w Ł. przy ul. B. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek C. S., współwłaściciela działki sąsiedniej. Na podstawie ustaleń dokonanych w czasie wizji lokalnej Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję w dniu [...], nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy B. Organ w uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy budynek stanowiący dobudowę do istniejącego parterowego budynku gospodarczego, dobudowany został bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę i wymaga rozbiórki. Dalej skarżący podnieśli, iż od powyższej decyzji odwołali się do Wojewody [...], podnosząc że wraz z rodzicami, to jest: A. i S. S. wspólnie zamieszkującymi na nieruchomości położonej w Ł. ul. B rozpoczęli w 1984 roku budowę budynku jako mieszkalnego na piętrze, z częścią garażowo – gospodarczą na parterze. Budynek ten stanowi dobudowę do budynku gospodarczego. Na parterze przechowywany jest inwentarz i przetrzymywane zboże, stanowiące paszę dla zwierząt. W ocenie skarżących przedmiotowy budynek nie został wybudowany w granicy z działką, stanowiącą własność K. i C. małżonków S., co potwierdzają ich zdaniem dane zawarte w szkicu inwentaryzacji budynku. Jest to analiza położenia budynku względem granic przyjętych na podstawie danych Urzędu Miasta Ł. Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...], Nr [...]. Dalej skarżący podali, iż w sprawie terminu budowy spornego budynku, złożyli oświadczenia oraz podpisy świadków, z których wynika, że budowę rozpoczęli w 1984 roku i jaki był jej stan w 1994 roku. Następnie skarżący podnieśli, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że z dokumentów sprawy wynika, że budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta w 1984 roku i realizowana była etapami do 1994 roku, w miarę posiadanych przez inwestorów środków materialnych. Organ zatem powinien był rozpatrzyć sprawę w oparciu o stosowne przepisy, to jest obowiązującej w czasie samowolnej budowy, ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku Powyższą decyzję sąsiedzi zaskarżyli do NSA, wnosząc o jej uchylenie. NSA rozpoznając sprawę w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku mieszkalno – gospodarczego oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny stanu faktycznego w takim stopniu, by mógł w sposób jednoznaczny zastosować art.48 Prawa budowlanego z 1994 roku, gdyż stoi temu na przeszkodzie przepis art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...]z dnia [...], w której nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, wskazując już błędnie w samej sentencji orzeczenia, że budynek mieszkalny jednorodzinny został dobudowany do budynku inwentarskiego usytuowanego w granicy. Od decyzji tej odwołaliśmy się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc po raz kolejny w sprawie, że budowę budynku będącego przedmiotem postępowania rozpoczęliśmy 1984 roku i wykonywaliśmy prace etapami w systemie gospodarczym w miarę posiadanych środków. W dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] , orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...]z dnia [...] organu I instancji. Powyższej decyzji organu II instancji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa budowlanego, przez zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazującego rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowanego do budynku inwentarskiego na terenie nieruchomości w Ł. ul B, w sytuacji gdy skarżący rozpoczęli samowolnie budowę w 1984 roku i zakończyli w 1994 roku. Powyższą okoliczność potwierdzają również świadkowie podpisani na oświadczeniu złożonym przez skarżących do akt sprawy. Zgodnie z orzecznictwem NSA zaniechanie przez inwestora prowadzenia robót budowlanych po dniu 1 stycznia 1995 roku, bez zamiaru ich wznowienia oznacza ich zakończenie, co uzasadnia stosowanie do takich robót przepisów dotychczasowych, to jest art. 103 ust.2 Prawa budowlanego. Powyższy fakt potwierdzają również wywody Trybunału Konstytucyjnego, które zawarte są w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 31 stycznia 1996 roku. W powołanym uzasadnieniu stwierdzono, iż zarówno na gruncie nowej jak i dawnej ustawy samowola powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji na gruncie poprzedniej ustawy. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie winny być zastosowane przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. Skarżący podnieśli, iż jeszcze jedna osoba (jest nią B. S.) może potwierdzić w jakim okresie trwały prace przy budowie spornego budynku. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja narusza również przepisy prawa proceduralnego. Organ nie odniósł się w należyty sposób do zaistniałej sytuacji. Nie uwzględnił w postępowaniu praw przysługujących skarżącym jako stronie w sprawie. Naruszył tym samym zasadę uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu obywateli. Nie wykonał również ciążącego na nim obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym. Skarżący podnieśli, iż jako strona pozbawieni byli możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, polegającego zwłaszcza na współpracy w ustalaniu stanu faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.s.a.). Kwestią mającą fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie jest ustalenie czy przedmiotowy budynek mieszkalny dobudowany do budynku inwentarskiego usytuowanego w granicy, jest obiektem budowlanym, którego budowa została zakończona w 1994 roku, czy też budowa ta było prowadzona nadal również po dniu 1 stycznia 1995 roku. Od tego jakiej odpowiedzi udzielimy w powyższej kwestii zależy, które przepisy będą miały zastosowanie do oceny skutków samowoli budowlanej, jaką niewątpliwie jest przedmiotowy budynek. Zgodnie bowiem z przepisem art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (to jest przed dniem 1 stycznia 1995 roku) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten dalej stanowi, iż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy skarżącymi a uczestnikami postępowania, właścicielami sąsiedniej nieruchomości istnieje ostry spór również co do tego kiedy był realizowany przedmiotowy budynek. Przed organem administracji publicznej stało zatem zadanie ocenienia stanowisk stron w kwestii czasu prowadzenia zadania inwestycyjnego. Z powyższego obowiązku organ wywiązał poprawnie przyjmując, iż prace przy budowie przedmiotowego budynku prowadzone były również po dniu 1 stycznia 1995 roku, a dotychczasowy stan budynku świadczy o tym, że prace budowlane nie zostały zakończone. Prawidłowo powyższy wniosek organ wyciągnął z analizy protokołów wizji lokalnej przeprowadzonej na miejscu budowy, oraz z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych. Z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] na okoliczność zaawansowania robót budowlanych wynika, iż prowadzone były w owym czasie prace przy wykonaniu stropu piętra. Natomiast z dokumentacji fotograficznej wynika, że nad otworem okiennym na piętrze budynku znajdują się trzy warstwy cegieł. Podczas kolejnej wizji lokalnej na terenie budowy przeprowadzonej w dniu [...] stwierdzono prowadzenie w przedmiotowym budynku mieszkalnym robót polegających na nadbudowie piętra o sześć cegieł i przykryciu stropu pomiędzy piętrem a poddaszem. Ponadto stwierdzono, iż o obrębie budynku brak jest dachu, okien, drzwi, tynków wewnętrznych i zewnętrznych. W trzech otworach okiennych osadzono stolarkę okienną bez oszklenia. Ustalono, iż budynek posiada stan surowy otwarty. Powyższe ustalenia organu korespondują z załączoną do akt sprawy dokumentacją fotograficzną wykonaną przez uczestniczkę postępowania w dniu 28 lipca 1997 roku. Z załączonych zdjęć jednoznacznie wynika, iż ponad istniejące już w czasie wizji w dniu [...] trzy warstwy cegieł znajdujących się ponad oknem na piętrze budynku dobudowano kilka kolejnych warstw cegieł. Powyższe ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości świadczą o tym, że po dniu 1 stycznia 1995 roku przy samowolnej budowie budynku mieszkalno – garażowego prowadzono nadal prace budowlane. Co więcej stan techniczny budynku w czasie wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organ odwoławczy uzasadniał w pełni tezę o nie zakończeniu zadania inwestycyjnego. W tym stanie faktycznym prawidłowo organy administracji publicznej doszły do przekonania, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie może znaleźć przepis art. 103 par. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Tak więc słuszny jest wniosek, iż podstawą rozstrzygnięcia pozostaje art. 48 tejże ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy administracji publicznej stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Okoliczność, iż przedmiotowy budynek jest wznoszony pomimo braku wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane) nie jest sporna w niniejszej sprawie. Kwestia ta nie wymaga zatem bliższego komentarza. Zgodnie przyznają ów fakt zarówno inwestorzy jak i organ.. Skarżący podnieśli argumenty związane z naruszeniem przez organ przepisów postępowania. Z uzasadnieniem tej części skargi nie sposób się zgodzić, bowiem organ – wbrew temu co podnoszą skarżący – wyczerpująco zgromadził materiał dowodowy. Wszak zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego uzależniony był od rodzaju postępowania. Należy podkreślić, iż na potrzeby niniejszej sprawy materiał dowodowy zgromadzony został w prawidłowym zakresie. Wystarczyło bowiem ustalić okoliczności związane z brakiem pozwolenia na budowę (co było bezsporne), oraz z datą zakończenia budowy przed lub po dniu 1 stycznia 1995 roku. Okoliczność tą organ ustalił ponad wszelką wątpliwość w oparciu o protokoły z przeprowadzonych wizji lokalnych. W czasie wizji lokalnej w dniu [...] obecni byli również skarżący. Nie można się zatem zgodzić z zarzutem, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ bez czynnego udziału skarżących. Bezzasadny jest również argument skargi odwołujący się do nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ dysponując dowodami z przeprowadzonych wizji lokalnych, w czasie których bezpośrednio stwierdzono prowadzenie konkretnych robót budowlanych latem 1997 roku, zasadnie odmówił wiary oświadczeniu złożonemu przez skarżącą J. W. w dniu [...], z którego wynikało, że prace budowlane były zakończone w 1994 roku. Oświadczeń innych osób akta administracyjne nie zawierają, a zatem nie sposób odnieść się do twierdzeń skargi, jakoby organ pominął oświadczenia świadków złożone na okoliczność czasu prowadzenia robót budowlanych. Natomiast wniosek zawarty w skardze o przesłuchania osoby w charakterze świadka uznać należy za spóźniony i błędnie skierowany, bowiem sąd administracyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.