II SA/Łd 758/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 76 § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 i art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, póz 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) uchyliło w całości decyzję organu l instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W sprawie ustalono, iż decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L. w wysokości 2 580 zł i zobowiązał do jej uiszczenia K. S. byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. S., reprezentowanego przez ojca K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając Kolegium zwróciło uwagę na braki w materiale dowodowym uniemożliwiające ocenę czy spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności brak wykazania zmiany przeznaczenia gruntu w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak załączników graficznych z zaznaczeniem jednostki planistycznej miejsca położenia przedmiotowej działki. Organ zwrócił nadto uwagę, iż przedłożony w sprawie operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie dat istotnych przyjętych do wyceny, przyjęcie do porównania transakcji mających miejsce po dacie sprzedaży, pominięcie przy wycenie cech gruntu rolnego takich jak klasa bonitacyjna gleby i jej wpływ na wartość szacowanego gruntu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy D. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, ust. 6, ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi L. w wysokości 2 145 zł i zobowiązał do jej uiszczenia byłego właściciela tej nieruchomości K. S. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ podał, iż po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego i nowy operat szacunkowy, nie ma wątpliwości, iż doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą z dnia 23 marca 1991 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele upraw rolnych. Zmiana przeznaczenia terenu z rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej nastąpiła na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 22 czerwca 20O4 r., która weszła w życie w dniu 11 września 2004 r. Z wyceny z dnia 18 sierpnia 2008 r. wynika, że wartość nieruchomości przed datą obowiązywania nowego miejscowego planu zagospodarowania wynosiła 6 100 zł, a w dniu zbycia 20400 zł. Jednorazowa oplata w wysokości 2 145 zł stanowi więc 15% wzrostu wartości z tytułu zmiany przeznaczenia gruntu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wadliwość operatu szacunkowego, zawyżenie wskaźnika odnoszącego się do drogi dojazdowej do działki, poprzez przyjęcie wskaźnika maksymalnego, w sytuacji, gdy sporna droga to droga gruntowa wydzielona z działki, niesklasyfikowana. Nadto zawyżenie wskaźnika uzbrojenia terenu poprzez przyjęcie wskaźnika dla działki posiadającej uzbrojenie w media, gdy tymczasem przedmiotowa działka nie ma żadnych mediów, a znajdują się one wyłącznie w drodze dojazdowej do działki i dopiero należy je podciągnąć do działki. Odwołujący zauważył również, iż zestawienie porównywanych transakcji jest nierzetelne i niezgodne ze sztuką rzeczoznawczą, gdyż przyjęto do oceny porównawczej transakcje z odleglejszych miejsc. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu l instancji Uzasadniając organ wyjaśnił, iż zmiana funkcji nieruchomości, zgodnie z przyjętym, uchwałą z dnia 22 czerwca 2004 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą z dnia 30 maja 2006 r., spowodowała wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na zlecenie organu I instancji. Nadto zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tegoż planu miejscowego. Kolegium wskazało, iż wobec spełnienia wszystkich przesłanek uzasadnione było ustalenie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ podzielił ustalenia organu l instancji, uznając, iż prawidłowo zastosował art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjął w poczet materiału dowodowego nowy operat szacunkowy spełniający wszelkie wymagania sformułowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. K. S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Argumentował, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o operat, który zasadniczo nie różni się od poprzedniego, uznanego za wadliwy. Nadal nie rozstrzyga jednoznacznie przeznaczenia przedmiotowej działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto, ponownie do wyceny przyjęte zostały nieruchomości istotnie różne od przedmiotowej, organ odwoławczy nie uwzględnił dokumentu urzędowego dotyczącego sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości o nr [...], której protokół sprzedaży załączył do akt, a wynika z niego, iż wartość nieruchomości o cechach i przeznaczeniu zbliżonym do przedmiotowej nieruchomości wynosi 10,56 zł za m². Strona wskazała również na nieuwzględnienie w operacie kwestii dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia w media Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniło skargę w całości i uchyliło własną decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Przywołując treść zarzutów skargi Kolegium uznało je za w pełni uzasadnione. Zgodziło się ze skarżącym, iż przedłożony do akt operat nadal jest wadliwy i nie rozstrzyga jednoznacznie przeznaczenia spornej działki, nadto przyjęte do wyceny nieruchomości w istocie nie mogą być kwalifikowane jako nieruchomości podobne. Następnie, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczyło, iż decyzją z dnia [...] r. w ramach autokontroli uchyliło decyzję własną z dnia [...]r., a stan ten uzasadniał wydanie niniejszego aktu. Organ odwoławczy wyjaśniał dalej, iż sprawa wymaga rozpatrzenia przez organ l instancji przy uwzględnieniu stanowiska rzeczoznawcy majątkowego co do zarzutów zgłaszanych w odwołaniu z dnia [...] r. oraz w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślił, iż organ l instancji winien zwrócić uwagę na konieczność ustalenia, czy przyjęty do wyceny operat szacunkowy jest prawidłowo sporządzony, zgodnie z obowiązującym w tej materii unormowaniem. Dalej wskazał, iż należałoby zażądać od rzeczoznawcy uzasadnienia dla wyboru sposobu szacowania i ustalania charakteru nieruchomości podobnych. Organ pierwszej instancji powinien uwzględnić również dokument urzędowy, powoływany przez stronę, a dotyczący sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości położonej w D., z którego wynika znacznie niższa niż przyjęta w operacie wartość za 1 m², jednocześnie dokładnie wyjaśnić kwestie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia w media i jednoznacznie określić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. K. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przekazanie skargi administracyjnej na decyzję organu II instancji do ponownego rozpoznania organowi l instancji w sytuacji, gdy przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji organu administracji publicznej l i II instancji. Nadto art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która zakończona została decyzją ostateczną i wydanie w związku z tym rozstrzygnięcia dotkniętego nieważnością z mocy prawa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając postawiony wniosek skarżący podniósł, iż uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania spowodowałoby, iż istniałyby dwie decyzje organu II instancji w tej samej sprawie zupełnie ze sobą sprzeczne, co z kolei pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Dodał, iż w sytuacji, gdy decyzją z dnia [...] r. Kolegium uwzględniło skargę w całości, to przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji narusza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił, iż zaskarżoną decyzją nie można było przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ pismo strony z dnia 6 maja 2009 r. nie było odwołaniem od decyzji organu l instancji, ale skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu II instancji, tym samym wydanie na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji oznaczałoby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga K. S. nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, chociażby mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., którą uchylono zaskarżoną decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...]r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Jak wynika z przywołanego stanu faktycznego sprawy, zaskarżona decyzja wydana została po tym, jak skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. i organ administracji publicznej w ramach autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił skargę w całości i uchylił tę decyzję . Pozostało więc do rozpoznania odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r., które organ zaskarżoną decyzją załatwił, korzystając z uprawnień art. 138 k.p.a Organ administracji respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej polegająca na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, może uchylić decyzję organu l instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak takiej możliwości ograniczałoby organ w spełnieniu podstawowej przesłanki z art. 54 § 3 p.p.s.a tj. uwzględnieniu skargi w całości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2008 r, sygn. akt II OSK 935/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 493164). W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo skorzystało z trybu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając w całości decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Słusznie też wskazało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż zarzuty odwołania, a następnie skargi, odnoszące się do nienależytego wyjaśnienia sprawy zasługiwały na uwzględnienie. Bowiem nie ustalono, w istocie, podstawowych elementów stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia działki skarżącego w nowym planie, jej podstawowych cech wynikających z położenia oraz przyjętych do porównania nieruchomości. A elementy te mogły mieć istotny wpływ na ustalenie wartości tej działki, a w konsekwencji wysokości opłaty planistycznej. Podważono więc prawidłowość sporządzenia operatu, wobec niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, zakwestionowanego przez stronę sposobu wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a, miał podstawy, by wydać jedno z rozstrzygnięć w nim przewidzianych, a w tak ustalonym stanie sprawy skorzystać z uprawnień przewidzianych przepisem § 2 art. 138 k.p.a. Fakt formalnego rozdzielenia rozstrzygnięć organu odwoławczego i załatwienie sprawy skarżącego wynikającej ze skargi z dnia 12 maja 2009 r. dwiema odrębnymi decyzjami: decyzją z dnia [...] r. nr [...] uwzględniającą skargę w całości, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylającą decyzję własną z dnia [...] r., a następnie decyzją kontrolowaną obecnie, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu, nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Bowiem ostatecznie takie załatwienie sprawy odpowiada żądaniu strony sformułowanemu w skardze z dnia 12 maja 2009 r. i nie narusza prawa. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ar