II SA/Łd 760/11

Dnia 24 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - oddala skargę. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołań S. C., J. P. i A. Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, A. Z. w dniu 29 czerwca 2006 roku, a J. P. i S. C. w dniu 13 marca 2007 roku wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Ł. przy ul. S. Nr [...]. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. Nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. S.). Po rozpoznaniu sprawy, Starosta [...]decyzją z dnia [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. Nr [...] i [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr ewid. [...] i [...] o powierzchni 99 m2, obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż współwłaścicielom nieruchomości przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku gwarantował odszkodowanie, jednak ze stosownym wnioskiem należało wystąpić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 roku. W tej sytuacji wnioski złożone w dniu 29 czerwca 2006 roku i 13 marca 2007 roku organ uznał jako złożone po upływie ustawowego terminu, który to termin nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu skutkuje brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Z. oraz J. P. i S. C.. A. Z. w treści odwołania zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie adresata decyzji oraz zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem strony w sprawie doszło także do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji. J. P. i S. C. wnosząc o zmianę kwestionowanej decyzji poprzez ustalenie prawa do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wskazali na naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP, tj. wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne bez wypłaty odszkodowania. Z przepisów konstytucji wynika, że wywłaszczenie możliwe jest jedynie na cele publiczne pod warunkiem wypłaty słusznego odszkodowania. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczyna się na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 roku, a 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, nieruchomość stanowiła, w dniu 31 grudnia 1998 roku, współwłasność W. i J. P., J. P. oraz B. H.. Spadkobiercami B. H. jest A. H. – S., A. G. i A. Z.. Natomiast spadkobiercami po J. P. jest W. P. i J. P.. Spadkobiercą po W. P. jest S. C.. Te osoby uprawnione były do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez odwołujących się w dniu 29 czerwca 2006 roku i 13 marca 2007 roku. Tymczasem, ostateczny termin na złożenie rzeczonego wniosku to był dzień 31 grudnia 2005 roku. Po upływie terminu roszczenie wygasa. Wskazany termin ma charakter materialno – prawny, co oznacza, że nie może być on przywrócony. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt: SK 11/2002, w którym Trybunał stwierdził, iż przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek został złożony przez odwołujących się z uchybieniem terminu wskazanego w ustawie, a zatem należało orzec o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz. W skardze na powyższą decyzję A. Z. zarzuciła zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. — Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj.: a) zasady udzielania pomocy prawnej (art. 9 K.p.a.) przez nie poinformowanie uprawnionych o przysługującym im prawie do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość b) zasady udziału stron w postępowaniu przez nie powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym (art.10 § 1 K.p.a.) c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa przez pozbawienie skarżącej skorzystania z możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Zdaniem skarżącej zakwestionowana decyzja oparta jest na przepisie ustawy, który jest niekonstytucyjny, który pozbawia obywatela własności nieruchomości ograniczając prawo do odszkodowania terminem w sposób uniemożliwiający skorzystanie z tego prawa w sytuacji, gdy uprawnionymi są spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. Nadto – w ocenie strony - decyzja ta narusza szereg zasad procedury administracyjnej sankcjonując postępowanie organów administracji jakie miało miejsce przy wywłaszczaniu nieruchomości pod drogi publiczne. Przede wszystkim ani skarżąca ani poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie byli formalnie zawiadamiani o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym ani o jakiejkolwiek procedurze dotyczącej wywłaszczenia części posiadanej nieruchomości pod drogę publiczną. Ani razu zainteresowani nie zostali powiadomieni o możliwości ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Dlatego tez nie można uznać, że postępowanie jakie w stosunku do skarżącej i innych osób zainteresowanych zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z art. 73 ust 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, do wpisu w księdze wieczystej przejścia własności na rzecz gminy niezbędna była decyzja Wojewody [...]. Decyzja ta w stosunku do skarżącej została wydana dopiero w 2007 r. W świetle powyższego skarżąca stwierdziła, że pozbawienie własności nie było prawidłowe. Praktycznie można by stwierdzić, że wywłaszczenie to nastąpiło "podstępnie", pozbawiając osoby zainteresowane jakiejkolwiek szansy wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 w/w ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy). Powołany wyżej przepis wprowadza, generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 1 lutego 2007 roku, I OSK 394/06, Lex Nr 348011), ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów, z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 roku, ani po dniu 31 grudnia 2005 roku. W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania, gdyż skarżąca złożyła wniosek o wypłatę takowego odszkodowania po terminie, bowiem w dniu 29 czerwca 2006 roku. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję I instancji. Zaprezentowane przez organy orzekające stanowisko jest, w przekonaniu Sądu, słuszne i zasługuje na aprobatę. Bezsprzecznie, nieruchomość zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiła współwłasność osób, których spadkobiercą jest między innymi skarżąca. Współwłaścicielka nieruchomości z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpiła dopiero w dniu 29 czerwca 2006 roku. Data złożenia wniosku jest okolicznością bezsporną, nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Ustalenie takie, w kontekście cytowanego i komentowanego uprzednio przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, skutkuje koniecznością odmowy wypłaty odszkodowania. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w treści skargi wskazywała na naruszenie m. in. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym niemniej, z tego przepisu nie można wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Powyższe argumenty przemawiają też za niezasadnością zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nadto podkreślenia wymaga, że skargą A. Z. objęte jest tylko postępowanie odszkodowawcze a zarzut powyższy wykracza poza granice tegoż postępowania. Również strona skarżąca nie może kwestionować konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Trybunał Konstytucyjny bowiem, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku (sygn. akt: SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto, w wyroku z dnia 15 września 2009 roku (sygn. akt: P 33/07, OTK-A 2009/8/123) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według składu orzekającego, organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji słusznie zauważył, że wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, termin ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. n.k.