II SA/Łd 761/07

Dnia 9 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Nina Krzemeniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 roku sprawy ze skargi A spółki z o. o. z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wykonanie robót zabezpieczających na nieruchomości przy ul. A polegających na podparciu ścian budynku, podstemplowaniu klatki schodowej, wykonaniu tymczasowego zadaszenia i wygrodzenia terenu wokół budynku. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec niewykonania obowiązku, organ I instancji wystawił w dniu 15 maja 2007 r. upomnienie, którym wezwał zobowiązaną spółkę do wykonania nałożonego obowiązku. Pomimo upomnienia skarżąca nie dokonała wskazanych robót zabezpieczających. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (będąc jednocześnie organem egzekucyjnym) przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie, w dniu [...], tytułu wykonawczego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. grzywnę w wysokości 12.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia [...] oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydane postanowienie w wysokości 68 zł. Jednocześnie organ wezwał A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. do wykonania obowiązku określonego w doręczonym wraz z postanowieniem tytule wykonawczym oraz wpłacenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej w zakreślonym terminie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie skarżąca spółka wniosła zażalenie stwierdzając, że decyzja z dnia [...] została wydana na podmiot, który w dacie jej wydania nie był właścicielem nieruchomości, a której dotyczy nakaz wykonania określonych prac zabezpieczających, albowiem dopiero aktem notarialnym z dnia 24 kwietnia 2007 r. zostało dokonane przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na A Sp. z o.o. Skarżąca podniosła jednocześnie, że wykonanie określonych w decyzji robót jest niemożliwe z powodu konieczności otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości grzywny organ stwierdził, że kwota ta jest zgodna z wymaganiami art. 121 § 2 i § 4, zaś wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania wysokości nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę przysługujące organowi egzekucyjnemu prawo uznania w tym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, iż co prawda organ I instancji w sentencji postanowienia wzywał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego nie jak winno być "w tytule wykonawczym", lecz w decyzji z dnia [...] Formuła taka jest niezgodna z dyspozycją art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nieprecyzyjność tego zapisu stanowi – w ocenie organu – uchybienie formalne, nie mające wpływu na wynik sprawy, natomiast zostało ono wyjaśnione, przez organ II instancji, dlatego też brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany prawidłowo wydanego postanowienia, ani wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do podnoszonych przez zobowiązanego zarzutów, organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym brak jest podstaw do badania legalności decyzji, będącej podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej. Stwierdził przy tym, że "wskazywana okoliczność, że dopiero w dniu 24 maja 2007 r. została skutecznie przeniesiona własność przedmiotowej nieruchomości na zobowiązanego, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanej w tym samym dniu decyzji". Nie jest także, zdaniem organu, zasadnym twierdzenie, że dla potrzeb wykonania orzeczonych decyzją robót, wymagane jest posiadanie przez zobowiązanego "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić go do wykonania określonego obowiązku. W przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i jest wymagalny. Zasadne było zatem wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku i wydanie przez ten organ postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie na spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy nie było podstaw do jej nałożenia. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż wielokrotnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wykazywała, że nie stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w maju 2006 roku, bowiem umowa sprzedaży zawarta z B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. okazała się bezwzględnie nieważna. Prawnym właścicielem tej nieruchomości skarżąca spółka stała się dopiero w dniu 24 kwietnia 2007 r. Podniosła także, iż złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji obejmującej: remont, odbudowę budynku. Podjęcie tych prac miało również na celu zabezpieczenie budynku. Jak wskazała spółka, odmówiono jej jednakże ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, z uwagi na charakter budynku i konieczność przeprowadzenia prac renowacyjnych i konserwatorskich w odpowiedni sposób, również dokonanie stosownych zabezpieczeń wymaga pierwotnego wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej organ nie może nakładać grzywny w sytuacji, gdy wykonanie robót zabezpieczających jest niemożliwe do natychmiastowego wykonania z przyczyn nie zależnych od inwestora i właściciela nieruchomości. W skardze podniesiono również, że A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przedmiotową nieruchomość nabyła w dniu 24 kwietnia 2007 r., czyli w dacie sporządzenia decyzji nakładającej na spółkę obowiązek dokonania wskazanych prac zabezpieczających. Prawo własności do nieruchomości i wynikające z niego następstwo prawne ujawniono natomiast w księdze wieczystej dopiero w dniu 9 maja 2007 roku. Do tego czasu, jak twierdzi skarżąca spółka, nie mogła ona w sposób skuteczny dokonywać żadnych czynności związanych z nieruchomością. Przedmiotowe ustalenie, w ocenie spółki, ma wpływ na prawidłowość wydanej decyzji. Nie może bowiem – jak twierdzi skarżąca – dochodzić do sytuacji, gdy organ egzekucyjny domaga się spełnienia należności od strony, która nie miała możliwości podjęcia w postępowaniu administracyjnym jakichkolwiek czynności. A ponieważ do wydania decyzji doszło, stronie przysługuje jedynie możliwość podejmowania skutecznych czynności w prowadzonym przeciwko niej postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 powoływanej powyżej ustawy, który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozważań sądu jest legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Wymienione wyżej postanowienia, wydane m.in. na podstawie art. 121 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), nakładały na A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. grzywnę w wysokości 12.000 zł, w celu przymuszenia wykonania robót zabezpieczających na nieruchomości znajdującej się przy ul. A, polegających na podparciu ścian budynku, podstemplowaniu klatki schodowej, wykonaniu tymczasowego zadaszenia oraz wygrodzenia terenu wokół budynku. Wymieniony wyżej obowiązek nałożony został na skarżącą spółkę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy na wstępie na normę art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z jej postanowieniami, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wskazana powyżej norma prawna zawiera dyrektywę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.). Tym samym, postępowanie egzekucyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a., w myśl którego: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Takim niezbędnym ustaleniem w toku postępowania egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia jest m.in. ustalenie stanu majątkowego zobowiązanego i w kontekście tego wyważenie wysokości zastosowanej grzywny. Koniecznym jest także wskazanie, że w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę – jak w niniejszej sprawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w określeniu wysokości grzywny – stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, a wręcz przeciwnie wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Albowiem sama możliwość ustalenia przez organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia, przez to że należy do kategorii uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/168). W niniejszej sprawie zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jak też utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nie zawierają uzasadnienia co do okoliczności jakimi kierowały się organy orzekając wysokość grzywny. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, organ II instancji podnosi tylko, że "jest ona zgodna z wymaganiami art. 121 § 2 i § 4 zaś wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.". Należy w związku z tym zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzuje natomiast dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 12.000 zł, bez odniesienia się m.in. do aktualnej kondycji finansowej spółki, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 3 kpa, jak i art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 powoływanej ustawy wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości, musi kierować się więc zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Z administracyjnych akt sprawy nie wynika również, aby organy administracji, na zasadzie art. 7 k.p.a., ustaliły sytuację majątkową zobowiązanego podmiotu i w oparciu o przeprowadzone ustalenia w tym przedmiocie określiły wysokość grzywny. Obowiązkiem organów egzekucyjnych było zbadanie i ustosunkowanie się do sytuacji majątkowej podmiotu. Są to niezbędne ustalenia w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/168). Z tych też względów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ administracji powinien dokonać dokładnych ustaleń faktycznych i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia zgodnym z art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżącej spółki winien również rozważyć postawione w nim zarzuty z punktu widzenia zastosowania art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego po uprzednim uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącego na etapie zażalenia okoliczności mogą w istocie stanowić zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą takiego zarzutu może być m.in. błąd co do osoby zobowiązanego. Tego typu wątpliwości zgłaszał zobowiązany i nie zostały one przez organ egzekucyjny jednoznacznie wyjaśnione. Obowiązkiem organu było zaś dokładne wyjaśnienie treści żądania strony, bowiem ono wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Niepodejmując w tym zakresie działań organ naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., a zobowiązującą organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę również te zarzuty i ocenić je z punktu widzenia możliwości zakwalifikowania ich z art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie dalsze postępowanie prowadzić w trybie art. 34 tej ustawy. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, że zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. A.T.-P.