II SA/Łd 763/06

Dnia 24 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr[...] , 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. S. 500 (pięćset) złotych tytułem wpisu sądowego od skargi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia[...] , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał K. S. i C. S. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 49/5 i 49/6 przy ul. A w R. . Organ I instancji ustalił, że inwestorzy wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt budowlany jest zgodny z prawomocnymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] oraz z dnia[...] , wydanymi przez Wójta Gminy R. Organ wyjaśnił także, że lokalizacja budynku mieszkalnego 1,5 m od granicy działki nr ewid. 48/1 – której właścicielką jest skarżąca – wynika z braku możliwości zachowania odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał także, że inwestor przedłożył stosowny wniosek i kompletny projekt budowlany z wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami. Odwołanie od powyższej decyzji – pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. – wniosła R. S. W jego treści stwierdziła, że nie wyraża zgody na usytuowanie zaprojektowanego budynku w odległości 1,5 m od granicy swojej działki (nr ewid. 48/1). W uzasadnieniu wskazała, że inwestor ma możliwość innego zlokalizowania budynku na dwóch działkach nr 49/5 i 49/6, bez konieczności zbliżania się do granicy z działką skarżącej, tj. z zachowaniem odległości 3 m lub 4 m od granicy działki, jednakże – jak podała skarżąca – "w przedmiotowej sprawie uznaniowość urzędu Starosty Powiatu [...] wykorzystana jest do załatwienia sprawy inwestora, zgodnie z jego wolą". Podniosła ponadto zarzut pominięcia jej jako strony w postępowaniu dotyczącym wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również w trakcie wydawania decyzji zmieniającej ww. decyzję. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy R. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał przede wszystkim, że projektowane roboty budowlane, zatwierdzone zaskarżoną decyzją, dotyczą tylko terenu nieruchomości inwestora i oddziałują na nieruchomość sąsiednią, ale w sposób dopuszczalny przez przepisy techniczne. Nie jest w szczególności wymagana zgoda sąsiada na lokalizację przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z nieruchomością skarżącej. Wskazując na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, odwołując się także do orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, przewidzianą w prawie budowlanym, zapewnia się przede wszystkim poprzez przepisy techniczno-budowlane. O naruszeniu tych interesów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne postanowienia tych aktów prawnych. W stanie faktycznym sprawy – na co wskazuje organ II instancji – działka budowlana odwołującej się, jest już zabudowana, a strona nie zgłosiła żadnych innych argumentów w odwołaniu, z których wynikałoby, że budowa na działce inwestora uniemożliwi jej w przyszłości inne zagospodarowanie swojej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skierowanych pod adresem decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, będące organem nadzorczym nad jednostkami samorządu terytorialnego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, organy rozstrzygając sprawę pominęły argumenty wskazujące, że zaskarżona lokalizacja budynku spowoduje dodatkowe uciążliwości dla skarżącej, w szczególności doprowadzi do zacienienia jej działki, a także utrudni jej zagospodarowanie w przyszłości. Podniosła ponadto, że argumentacja organów, dopuszczająca lokalizację budynku mieszkalnego w odległości 1,5 m od granicy działki, nie znajduje uzasadnienia, albowiem na innych działkach o identycznej szerokości wznoszone są budynki z zachowaniem warunków przewidzianych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała ponadto, że w decyzji Wójta Gminy R. ustalono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej do 16,8 m, co w efekcie może spowodować, że budynek będzie musiał być usytuowany np. w granicy jednej z działek sąsiednich, a do drugiej granicy zbliżony na odległość 0,7 m. Zdaniem skarżącej jest to niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi stwierdził, że argumentacja skarżącej sprowadza się w zasadzie do podniesienia okoliczności pozostających bez związku dla istotnych przyczyn podjęcia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody, podniesione w skardze ewentualne i przyszłe dolegliwości mają charakter hipotetyczny, gdyż jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W dniu 16 stycznia 2007 r. Wojewoda [...] przedłożył pismo procesowe, do którego załączył dodatkowe materiały dotyczące przedmiotowej sprawy, a zebrane – jak wyjaśnił – po dacie udzielenia odpowiedzi na skargę. Z przekazanego materiału dowodowego wynikało, że w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydało decyzję, na mocy której stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o ustaleniu z wniosku K. S. i C. S. warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. 49/4, położonej w R oraz decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] W ocenie Wojewody[...] , zachodzi w związku z tym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W związku z powyższym, Wojewoda wniósł o "rozważenie możliwości uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że inwestycja, dla której przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) przewidują obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga wcześniej ustalenia warunków zabudowy. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, w terminie swej ważności, upoważnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, do którego to wniosku należy dołączyć m.in. wzmiankowaną decyzję o warunkach zabudowy (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Zgodnie z treścią art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki zabudowy, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W analizowanym stanie faktycznym, decyzja Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. 49/4 położonej w R., w dacie wydawania pozwolenia budowlanego, stanowiła więc niezbędną podstawę do wydania tego pozwolenia. W związku z tym, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nieważności decyzji o warunkach zabudowy spowodowało, że w procesie kreowania ostatecznej zgody na realizację inwestycji poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej to pozwolenie (decyzji o warunkach zabudowy). Stan taki odpowiada wprost przesłance wznowienia postępowania ujętej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że pozwolenie na budowę wydane zostało w oparciu o inną decyzję (o warunkach zabudowy), której ważność została następnie uchylona. Przez pojęcie uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., rozumie się również stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnić należy, że użycie w tym przepisie sformułowania "uchylenie orzeczenia" wynika z tego, iż ustawodawca po zmianie przepisów k.p.a. w 1980 r., dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (dawniej uchylenia decyzji jako nieważnej), zachował niezmienione brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten stanowi więc nadal podstawę do wznowienia postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji opartej o inną decyzję, której nieważność następnie stwierdzono. Poczynione ustalenia uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).