II SA/Łd 764/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. B. i E. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu - oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) "po rozpatrzeniu spawy przystąpienia do użytkowania części usługowej na parterze budynku usługowo-mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] w W. przy ul. A", wymierzył E. i B. B. karę w wysokości 75.000,00,-zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku postępowania wszczętego na wniosek inwestorów – E. i B. B. o udzielnie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego o 3 kondygnacje naziemne w tym poddasza na opisanej wyżej działce, zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]., wydane przez Starostę [...], stwierdzono przystąpienie do użytkowania w/w obiektu w części usługowej jako salonu odnowy A. Na elewacji frontowej umieszczono bowiem napis "już otwarte" oraz tabliczkę z godzinami otwarcia; w pomieszczeniach rozstawiono meble (biurko recepcjonistki, fotele i kanapę dla osób oczekujących, szafkę z kosmetykami, telewizor, łóżka obłożone prześcieradłem) i elementy ozdobne typu świeczniki i wazony, na stolikach umieszczono kremy i ręczniki, pomieszczenie łazienki zostało wyposażone w mydło i ręczniki, w pomieszczeniu kotłowni wyłożono worki z opałem oraz uruchomiony kocioł centralnego ogrzewania. Do użytkowania obiektu przystąpiono z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane, albowiem przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVII, na którego wzniesienia jest wymagane pozwolenie na budowę, należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z treścią art. 59f ust. 2 stawka opłaty (s) wynosi 500, obiekt zalicza się do kategorii XVII, tj k=15, współczynnik wielkości obiektu w = 1 (dla kubatury do 2500 m3). W tej sytuacji wysokość kary wynosi 500,00,-zł. (s) x 15 (k) x 1 (w) x 10 = 75.000,00,-zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli E. i B. B. Wskazali na nieadekwatność kary w stosunku do dokonanego przewinienia podnosząc, iż żadna z wybudowanych części nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, nie narusza też zasad bezpieczeństwa oraz praw osób trzecich. Jako inwestorzy przeznaczyli na rozbudowę znaczne środki uzyskane z kredytów, zapłata zaś wymierzonej drakońskiej kary zmusi ich do zwolnienia pracowników a nawet zlikwidowania prowadzonej działalności. Wskazali, iż nie użytkują dobudowanej części, zaś umieszczone napisy oraz anonsy prasowe o otwarciu salonu służyły jedynie jego promocji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 599 f ust. 1 i art. 59 g ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji oraz nałożył na inwestorów – E. i B. B. karę w wysokości 75.000,00,-zł., stanowiącą iloczyn dziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty (s - 500,00,-zł.), współczynnika kategorii obiektu (k - 15) oraz współczynnika wielkości obiektu (w - 1) z tytułu przystąpienia do użytkowania części usługowej rozbudowanego budynku usługowo-mieszkalnego (parter obiektu pełniący funkcję salonu odnowy biologicznej), zrealizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...], obrębu [...] w W. przy ul. A z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazano również, iż karę wpłacić należy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia na konto bankowe [...] Urzędu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu wskazał, iż podczas obowiązkowej kontroli obiektu, przeprowadzonej w związku ze złożonym przez inwestorów wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego stwierdził przystąpienie do użytkowania w części parteru budynku usługowo-mieszkalnego, w ramach inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego. Przystąpienie do użytkowania stwierdzono na podstawie umieszczonego na elewacji frontowej napisu – "już otwarte" oraz godzin otwarcia salonu, umeblowania i wyposażenia znajdującego się w obiekcie, szczegółowo opisanego w protokole oględzin z dnia 12.kwietnia 2010r. Zasadnie zatem, w ocenie organu odwoławczego, wymierzono inwestorom karę za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy. Dołączony do akt sprawy materiał prasowy, zamieszczony w numerze [...] "A" potwierdza trafność stanowiska organu w tym zakresie. Informuje bowiem o uroczystości otwarcia salonu w dniu 26.marca 2010r. Organ I instancji ustalił, iż przystąpienie do użytkowania spornego obiektu obejmuje jedynie parter budynku mieszkalno-usługowego – czyli tę część obiektu, która pełni funkcję usługową (salon odnowy biologicznej). Wobec tego kara z tytułu nielegalnego użytkowania prawidłowo nałożona została tylko w odniesieniu do tej części obiektu, wobec której faktycznie przystąpiono do użytkowania. Rozstrzygnięcie reformacyjne organu odwoławczego wynika zaś jedynie z faktu nieprecyzyjnego określenia przez organ I instancji tytułu, w oparciu o który nałożona została kara oraz niewskazania rachunku bankowego oraz terminu w ciągu którego wpłata winna zostać dokonana. W skardze na powyższe postanowienie E. i B. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zmniejszenie nałożonej kary. W uzasadnieniu wskazali, iż nałożona kara jest bardzo wysoka i nieadekwatna do popełnionego czynu. Podnieśli, iż sposób jej wyliczenia jest dlań krzywdzący. Liczona jest bowiem od rodzaju lokalu a nie kategorii budynku. Jak wskazali, ich budynek jest budynkiem mieszkalnym, bowiem przeznaczony jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Budynek ten nie traci tego charakteru, gdy zostanie zajęty w części na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie skarżących, błędnie uznano ich budynek za usługowy. Ponadto, jak wskazali, nałożona kara służyć ma przeciwdziałaniu rozpoczynaniu użytkowania budynków w trakcie ich budowy, podczas gdy budowa ich budynku została już w całości zakończona, nie zagrażała bezpieczeństwu ludzi i mienia. Podnieśli nadto, iż nałożona kara naruszy podstawy egzystencji ich rodziny, zmusi do zredukowania zatrudnianego personelu a być może również zlikwidowania działalności gospodarczej, którą prowadzą. Wskazali również, iż w decyzją z dnia [...] zostało im udzielone pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi jego wzruszenie. W pierwszej kolejności skazać należy, iż w rozpoznanej sprawie niewątpliwie jest, iż decyzją Starosty [...] z dnia [...], udzielającą skarżącym pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku usługowo – mieszkalnego o 3 kondygnacjach nadziemnych w tym poddasze użytkowe z lokalami użytkowymi – biurami na parterze nałożono nań obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi też wątpliwości, że skarżący przystąpili do użytkowania części usługowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Okoliczności te potwierdza, na co trafnie wskazał organ odwoławczy, zarówno załączona do protokołu oględzin dokumentacja fotograficzna jak i anons prasowy, dotyczący "uroczystego otwarcia" salonu A. Tym samym więc zasadne było nałożenie na inwestorów kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Rodzi się natomiast wątpliwość czy kara ta wyliczona została w sposób prawidłowy, zgodny z treścią art. 59 f ust. 1 w zw. z art. 57 ust.7, wobec tego, iż w udzielonym pozwoleniu na budowę (rozbudowę budynku usługowo – mieszkalnego) nie wskazano kategorii obiektu, zaś objęta nim część usługowa określona została jako "biura". Z treści załącznika do ustawy Prawo budowlane, określającego kategorie obiektów budowlanych, współczynniki kategorii i wielkości obiektu wynika, że budynki mieszkalne zaliczone są do kategorii I o współczynniku kategorii obiektu 2,0 oraz wielkości obiektu 1,00; obiekty biurowe do kategorii XVI, współczynniku kategorii obiektu 12,00 oraz wielkości przy kubaturze mniejszej niż 2.500 m3 - 1,00, natomiast budynki usługowe do kategorii XVII, współczynniku kategorii obiektu 15,00 i wielkości przy kubaturze mniejszej niż 2.500 m3 - 1,00. Biorąc więc pod uwagę treść powyższych uregulowań prawnych oraz dokonane przez organy ustalenia, podzielić należy stanowisko, iż współczynnik kategorii obiektu, do którego użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, określony winien być w oparciu o faktyczny sposób jego użytkowania i w zakresie, którego użytkowanie wspomniane dotyczy. Jakkolwiek zatem rozbudowany obiekt miał istotnie charakter usługowo-mieszkalny, niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania dotyczyło części usługowej – rozpoczęto w nim bowiem prowadzenie działalności usługowej (prowadzenie salonu Spa). Tym samym brak było zatem podstaw do przyjmowania kategorii obiektu, właściwej dla obiektu mieszkalnego (jak chcą skarżący) czy biurowego (jak w pozwoleniu na budowę). Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, związanych z dolegliwością i restrykcyjnością nałożonej kary, wskazać należy, iż okoliczności te pozostają bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala bowiem na miarkowanie wymierzonej kary w zależności od sytuacji ekonomicznej czy rodzinnej inwestorów. Taka regulacja jest konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.stycznia 2007r., sygn.akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2 oraz z dnia 5.maja 2009r., sygn.akt P 64/07, OTK-A 2009/5/64) Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. A.D.