II SA/Łd 765/10

Dnia 18 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. K. i P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. C., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku, Nr [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. i P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce zlokalizowanej w S. przy ul. Ł. [...]. Po rozpoznaniu odwołania A. C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Łd 902/09, po rozpoznaniu skargi A. C. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Po ponownym rozpoznaniu odwołania, po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania zwracając uwagę na fakt, iż po uostateczneniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli po dniu 2 września 2009 roku, a przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. przed dniem 12 stycznia 2010 roku, inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane. Ustalenie takie wynika z dziennika budowy i protokołu z wizji przeprowadzonej przez organu nadzoru budowlanego. Tymczasem, jak podkreślił organ, istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane, wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe. Postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji robót jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. Nie oznacza to, że wzniesione części obiektu, które powstały w okresie, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowią samowolę budowlaną. Ukończenie inwestycji będzie możliwe przy zastosowaniu instytucji prawa budowlanego, związanych z procesem legalizacji takich obiektów. W konkluzji uzasadnienia organ napisał, że – wobec częściowego zrealizowania inwestycji – postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, stało się bezprzedmiotowe, winno być zatem umorzone zgodnie z art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję K. K. i P. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących, sąd uchylając wcześniejszą decyzję organu II instancji nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie organu, iż sprawę w chwili obecnej będzie prowadził organ nadzoru budowlanego, w ocenie strony skarżącej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. W przypadku gdy inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę na skutek jego wygaśnięcia, stwierdzenia nieważności lub uchylenia, roboty budowlane inwestor może rozpocząć po uzyskaniu decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji, co wynika z treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości, który wniósł odwołanie kwestionuje lokalizację budynku w odległości 1,5 m od granicy z jego działką. Tymczasem sam organ stwierdził, iż roboty budowlane zrealizowane do chwili obecnej są wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji nie ma prawnej możliwości zadośćuczynienia roszczeniom właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wydanie przez organ zaskarżonej decyzji naraża inwestorów na dodatkowe koszty obejmujące sporządzenie dokumentacji projektowej niezbędnej do dokończenia robót budowlanych. Kwestionowana w skardze decyzja została wydana bez zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Gdyby organ przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające bezsprzecznie stwierdziłby, iż projekt zagospodarowania działki i lokalizacja obiektu na działce są zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany jest przystosowany do możliwości zabudowy nieruchomości. Zabudowa działki od strony ulicy jest ograniczona poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji uszanowanie tej odległości wiązałoby się z koniecznością rozbiórki istniejących na działce obiektów. Dlatego skarżący zdecydowali się na ulokowanie budynku od strony działki sąsiedniej, co jednak w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce. Przed zakupem projektu budowlanego skarżący konsultowali z właścicielem sąsiedniej nieruchomości lokalizację budynku. Podczas tych rozmów właściciel nieruchomości, wyraził zgodę na takie umiejscowienie domu, a następnie wniósł odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie z wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestionowana w skardze decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania właściciela sąsiedniej nieruchomości na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji organu II instancji przez sąd administracyjny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że inwestorzy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed wydaniem w dniu 12 stycznia 2010 roku wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarejestrowali w organie dziennik budowy i rozpoczęli realizację inwestycji. Okoliczność ta nie jest kontestowana przez żadną ze stron postępowania. W takiej sytuacji organ administracji architektoniczno – budowlanej ponownie rozpoznając sprawę uznał, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego stwierdzenia była konieczność uchylenia decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania w sprawie prowadzonego przez organ I instancji. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W cytowanym przepisie zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 roku, IV SA 1454/96, Lex Nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998 roku, IV SA 1860/96, Lex Nr 43753, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 roku, II OSK 910/05, Lex Nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000 roku, IV SA 1164/98, Lex Nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 roku, VII SA/Wa 1349/05, Lex Nr 196268 i inne). Wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikowałaby się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. Zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, ale nie tylko odwoławczego, tylko całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w sposób bezsporny ustalił, iż inwestorzy zrealizowali częściowo roboty budowlane. Ustalenie takie zobowiązało organ do wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i umorzeniu postępowania w sprawie. Wobec tego wszelkie inne okoliczności, które zdaniem skarżących organ powinien ustalić, a dotyczące możliwości innej lokalizacji budynku na działce, bądź zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut stanowiący o konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie robót niezbędnych do dokończenia inwestycji na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego natomiast stanowi o przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W konkluzji Sąd chciałby podkreślić, że inwestorzy w trakcie wykonywania robót budowlanych dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak już uprzednio wskazywano, po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, a przed jej uchyleniem przez sąd administracyjny, decyzja o pozwoleniu na budowę miała przymiot ostateczności. W tej sytuacji, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie nie będzie mógł przypisać inwestorom zrealizowania budynku w ramach samowoli budowlanej. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.