II SA/Łd 765/11

Dnia 7 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej – T. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych na działce zlokalizowanej w R. przy ul. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T. K., zarzucając owej decyzji naruszenie art. 105 k.p.a., poprzez uznanie sprawy za bezprzedmiotową, naruszenie art. 104 § 2 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy co do istoty, nadto naruszenie przepisów prawa budowlanego przez dokonanie błędnej wykładni pojęcia utwardzenia terenu oraz pominięcie opinii rzeczoznawcy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na "budowie drogi" na wniosek T. K. z [...]. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie zgłoszenia dokonanego przez A. K. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką betonową podsypce cementowo - piaskowej części działki nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 480 m2. Organ odwoławczy ustalił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] wniósł sprzeciw od zgłoszenia i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie robót objętych zgłoszeniem inwestora. Rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. Wojewoda orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia właściwemu organowi, w związku z czym organ pierwszej instancji bezpodstawnie wniósł sprzeciw. Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce [...] usunięto warstwy ziemi na głębokość ok. 20 - 30 cm, szerokości 3,35 - 3,70 m przez całą długość tejże działki, po jej północno - wschodniej stronie w odległości 50 -100 cm od granicy z działką nr [...]. Podstawą tych ustaleń stanowił protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 10 marca 2010r. Następnie w dniu 19 listopada 2010r. T. K. złożyła opinię techniczną, dotyczącą wykonania drogi dojazdowej do budowanej przez A. K. stacji obsługi pojazdów w sąsiedztwie przedmiotowej działki, zgodnie z którą "wykonana budowla jest drogą wewnętrzną na której wykonanie niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz decyzji administracyjnej zarządcy drogi publicznej". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni zostały wykonane na podstawie zgłoszenia. Tym samym nie stanowiły samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego organ nadzoru budowlanego, w świetle decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...], uchylającej decyzję Starosty [...], zawierającą sprzeciw i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie miał podstaw do stwierdzenia nielegalności robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu terenu na w/w nieruchomości. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono A. K. pozwolenia na budowę wjazdu publicznego na działkę z drogi powiatowej nr. [...] - ulicy [...] w R. działka o numerze geodezyjnym nr [...] obręb [...], kategoria obiektu VIII w granicach objętych projektem zagospodarowania terenu - działki. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż lokalizacja powyższego utwardzenia powierzchni gruntu wynika z § 10 aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...], którym W. Ł. ustanowił nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] służebność drogową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do działki nr [...] na pasie szerokości siedmiu metrów wzdłuż granicy z działką nr [...]. Do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, załączone zostało załączone oświadczenie właściciela działki nr [...], w którym wyraził zgodę na utwardzenie działki w pasie szerokości 4,0 m wzdłuż granicy z działką nr [...]. W opinii organu nadzoru budowlanego do utwardzenia części gruntu na działce stanowiącej własność osoby prywatnej nie ma zastosowania ustawa z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115), gdyż art. 1 tej ustawy wskazuje, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie. Natomiast z utwardzenia części gruntu na działce oznaczonej nr [...], korzystać będą tylko osoby mające na celu korzystanie z działki oznaczonej nr [...]. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W przedmiotowym stanie faktycznym, nie można mówić o drodze, skoro brak jest drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, a tym bardziej, gdy nie ma wyznaczonego pasa drogowego. Jeżeli dany grunt stanowi pas drogowy zabudowany drogą w ujęciu ustawy o drogach publicznych (...}, to powinien być sklasyfikowany w stosownej ewidencji jako droga (dr). Dotyczy to także dróg wewnętrznych. W ocenie organu utwardzona powierzchnia gruntu nie jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako droga, a także nie stanowi odrębnej, wytyczonej geodezyjnie, nieruchomości. W świetle takich ustaleń, nie ma podstaw do zaliczenia przedmiotowego utwardzenia powierzchni gruntu do dróg wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedstawiona przez odwołującą się opinia techniczna dotycząca wykonania drogi dojazdowej do budowanej stacji obsługi pojazdów w sąsiedztwie działki zleceniodawcy zlokalizowanej w R. przy ul. [...], stanowiąca zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowód w sprawie, oraz podlegająca rozpatrzeniu zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., posiada braki w ustaleniu stanu faktycznego. W przedstawionej opinii technicznej brak jest odniesienia do istniejących na terenie urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast zawarte w opinii technicznej stwierdzenie, iż "w drodze usytuowana jest studzienka kanalizacyjna, co wskazuje, że pod drogą przebiega sieć kanalizacyjna" jest zbyt pobieżne, gdyż w świetle ustaleń organu pierwszej instancji powołana w opinii technicznej studzienka kanalizacyjna to studnia wodomierzowa w linii wykonanego przyłącza wodociągowego do działki oznaczonej nr [...]. Natomiast zarzut odwołującej się, iż organ stopnia podstawowego dokonał błędnej wykładni pojęcia utwardzenia terenu, jest nietrafiony, gdyż utwardzenie powierzchni gruntu, nie posiada definicji ustawowej, a więc należy przyjąć, iż utwardzeniem powierzchni gruntu są roboty budowlane, których wykonanie powoduje zmniejszenie przepuszczalności gruntu. Zdaniem organu odwoławczego utwardzeniem powierzchni gruntu będzie np.: wyłożenie powierzchni gruntu płytami ażurowymi, ułożenie kostki brukowej, czy też wykonanie płyty betonowej na gruncie. Prawo budowlane nie reguluje natomiast, w jakim celu wykonane utwardzenie powierzchni gruntu ma być wykorzystywane. Na powyższą decyzję T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jej uchylenia. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty podnoszone w trakcie postępowania, dodając iż w aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy, z której wynika, że wykonana przez A. K. inwestycja jest w rozumieniu prawa drogą i wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Ocenę dowodów reguluje przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Ocena ta powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiarygodności, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 332-333). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy roboty budowlane, wykonane na działce nr [...], zlokalizowanej w R. przy ul. [...] są jedynie utwardzeniem terenu, czy też, jak zarzuca skarżąca, stanowią drogę w rozumieniu prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wyraziły pogląd, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na utwardzeniu części powierzchni działki oznaczonej nr [...], zostały wykonane na podstawie prawidłowego zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonanego w dniu [...]. Tym samym prowadzone roboty nie stanowiły samowoli budowlanej. Należy jednak wskazać, iż z uwagi podnoszone w toku postępowania zarzuty skarżącej, że w istocie nie tyle wykonano utwardzenie części działki a wybudowano drogę z pominięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem organów było wnikliwe ustalenie faktycznego zakresu inwestycji. Wskazać należy też, że podobne wątpliwości co do rzeczywistego charakteru robót zgłaszał Starosta [...] wnosząc sprzeciw od zgłoszenia. Wątpliwości tych nie niweczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], którą organ odwoławczy uchylił w całości wskazaną decyzję Starosty [...] i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda [...] nie oceniał bowiem zrealizowanej inwestycji a jedynie zamierzenie inwestycyjne. W dacie uchylania sprzeciwu nie mógł mieć wiedzy o faktycznie wykonanych robotach budowlanych. Stąd uchylenie sprzeciwu nie ma przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Szczególnie, iż z wniosków zawartych w opinii technicznej z dnia [...], wynika, że sporne utwardzenie terenu jest w istocie drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do stacji obsługi pojazdów należącej do A. K., czyli inwestora spornego utwardzenia terenu. Skarżąca również wskazywała, że właśnie takie jest przeznaczenie wykonanych robót. Ponadto również powoływana przez [...]WINB umowa notarialna, mocą której ustanowiono na rzecz A. K. służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] potwierdza wnioski, iż wykonane utwardzenie w istocie jest drogą. Powyższe okoliczności winny skutkować precyzyjnym ustaleniem faktycznego zakresu wykonanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Organ nie tylko nie wyjaśnił wnikliwie zarzutu skarżącej, ale też nie poddał analizie przedstawionych przez nią dowodów, w tym cytowanej wyżej opinii technicznej. Podkreślić należy, że w świetle przepisu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego drogi zaliczone zostały do budowli, stanowiących obiekty budowlane, poddane przepisom ustawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005r. w sprawie o sygn. akt OSK 1400/04, Lex nr 169364 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. W szczególności za drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, uznał Naczelny Sąd Administracyjny wytyczoną na działce trasę, wysypaną żużlem i gruzem, posiadającą przepusty i odwodnienia, dostosowaną do ruchu samochodowego. W tej sytuacji wyjaśnienia wymagało przede wszystkim, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] stanowią drogę w rozumieniu wyżej podanym. Przy tym nawet fakt, iż sposób wykonania robót – drogi – nie uwzględnia wszystkich parametrów dla dróg przewidzianych, nie stanowi do wystarczającej podstawy do wniosku że nie wybudowano drogi. Należy rozważyć, czy niezachowanie niektórych parametrów, przy jednoczesnym oczywistym wykorzystywaniu wykonanych robót jako drogi w rozumieniu prawa budowlanego (ciągu komunikacyjnego) nie służy obejściu prawa, w tym przypadku rygorów związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Okoliczności tych organ nie wyjaśnił w sposób należyty. Brak wyczerpujących ustaleń nie pozwala na dokonanie oceny stanowiska organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie niniejszej. Uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. nastąpić może dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Dopiero wówczas możliwa jest bowiem ocena, czy istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. W utrwalonym orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Dokonanie zgłoszenia przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty (choć w rozpoznawanej sprawie Starosta [...] zgłosił sprzeciw) nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji. Zwłaszcza, gdy owo zgłoszenie stanowi próbę pominięcia procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, aby można było mówić o skuteczności zgłoszenia, musi ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie takie zgłoszenie jest próbą obejścia prawa. W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Bezspornie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, objęte jest natomiast obowiązkiem zgłoszenia. (art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednakże w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie teza organów, zawarta w uzasadnieniach decyzji, iż doszło do takiego właśnie utwardzenia a nie – jak twierdzi skarżąca budowy drogi - budzi poważne wątpliwości. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej wątpliwości. Właściwe określenie charakteru wykonanych robót jest w niniejszej sprawie kluczowe, bowiem od tego zależeć będzie dalszy tok postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy ponadto podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Z uwagi na powyższe sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. n.k.